Vor gut einem Jahr habe ich auf dem Verfassungsblog gefragt, ob ein Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) das Ende der unionsrechtswidrigen deutschen Binnengrenzkontrollen einleiten würde. Damals hatte der BayVGH eine Kontrolle an der deutsch-österreichischen Grenze als unionsrechtswidrig eingestuft. Die Bundesregierung hat die Binnengrenzkontrollen an den deutschen Landgrenzen dennoch aufrechterhalten. Seither wurden weiterhin millionenfach unionsrechtswidrige Grenzkontrollen durchgeführt, unter zunehmendem Protest von Pendler:innen und Unternehmen (hier, Rn. 77f.) sowie von Nachbarländern wie etwa Luxemburg, den Niederlanden oder Polen.

Nun jedoch nähren zwei Urteile die Hoffnung, dass das Ende der unionsrechtswidrigen Binnengrenzkontrollen begonnen hat – dieses Mal wirklich. Hoffentlich.

Zwei der rechtswidrig Kontrollierten setzten sich nämlich vor Gericht zur Wehr – und bekamen vom BayVGH bzw. dem VG Koblenz Recht (BayVGH, 9.4.2026 – 10BV25.901 und VG Koblenz, 27.4.2026 – 3K650/25.KO). Rechtlich sind die Urteile hochinteressant, migrationspolitisch sensibel: Denn das von der Bundesregierung zur Rechtfertigung der Grenzkontrollen vorgetragene migrationspolitische Überlastungsnarrativ fällt auf dem verwaltungsgerichtlichen Prüfstand krachend durch.

Sachverhalte: Hit Me Baby One More Time

Beiden Fällen liegen Grenzkontrollen der Bundespolizei gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 BPolG zugrunde. Vor dem BayVGH klagte eine deutsche Unionsbürgerin gegen insgesamt vier Grenzkontrollen, denen sie zwischen 2021 und 2023 an der deutsch-österreichischen Grenze unterworfen wurde. Da sie in München lebte und in Österreich promovierte, reiste sie auf dieser Strecke regelmäßig mit dem Zug. Vor dem VG Koblenz klagte ein Juraprofessor, der ausgerechnet auf dem Rückweg vom Festakt zu 40 Jahren Schengen im Bus von der Bundespolizei kontrolliert wurde.

Gegen diese Maßnahmen wandten sich die Kläger:innen mit Fortsetzungsfeststellungsklagen nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog. Zur Begründung verwiesen beide auf die Unvereinbarkeit der Grenzkontrollen mit dem SGK und die diesbezüglich bereits ergangenen Urteile des EuGH und des BayVGH.

Das für die Klage an der deutsch-österreichischen Grenze erstinstanzlich zuständige VG München lehnte die Zulässigkeit der Klage zunächst ab (VG München, 18.12.2024 – M23K23.1723). Trotz der Lebensumstände der Klägerin läge keine konkrete Wiederholungsgefahr vor. Damit setzte das VG München seine bereits in der Vergangenheit unionsrechtlich kritisierte und vom BayVGH korrigierte Rechtsprechungslinie fort. Hiergegen wandte sich die Klägerin in der Berufung an den BayVGH, der eine hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr unter Verweis auf die weiterhin andauernde Kontrollpraxis der Bundesregierung klar bejahte (Rn. 18f.).

Das VG Koblenz tat sich leichter. Aufgrund der bereits angekündigten Verlängerung der Grenzkontrollen, vergangener Kontrollen des Klägers, sowie geplanter Reisen nach Luxemburg bejahte es die Wiederholungsgefahr klar.

Bis hierhin verlaufen beide Urteile parallel. Da die Kontrollen jedoch auf unterschiedlichen Fassungen des SGK beruhten, leiten die Gerichte die materielle Rechtswidrigkeit aus unterschiedlichen Rechtsgrundlagen her. Der BayVGH setzt seine Rechtsprechungslinie zu den unionsrechtlichen Anforderungen an die Verlängerung von Binnengrenzkontrollen auf Grundlage des SGK a.F. konsequent fort. Das VG Koblenz hingegen legt als erstes deutsches Gericht die unionsrechtlichen Anforderungen an die substanzielle Begründung einer migrationsbedingten Gefahrenlage auf Grundlage des 2024 reformierten SGK n.F. aus.

Das Urteil des BayVGH: Oops, You Did it Again

Dem BayVGH dürfte der Sachverhalt erstaunlich bekannt vorgekommen sein. Erst ein gutes Jahr zuvor hatte er einen nahezu identischen Fall entschieden. Auch damals hatte ein Unionsbürger gegen eine Grenzkontrolle an Bord eines Zuges an der Grenze zu Österreich geklagt – und vom BayVGH Recht bekommen (diskutiert auf dem Verfassungsblog). Der BayVGH urteilte, dass die Bundesregierung nicht – wie vom SGK verlangt – dargelegt hatte, dass eine genuin neue Bedrohungslage vorlag, weswegen die Grenzkontrolle gegen die Maximalfristen des SGK verstieß und somit unionsrechtswidrig war.

Diese Rechtsprechungslinie setzt der BayVGH nun konsequent fort – auf Bayerisch könnte man fast von einer unionsrechtlich „gmahden Wiesn“ sprechen.¹⁾ Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs verweist der Gerichtshof auf sein vorangegangenes Urteil und stellt fest, dass den Mitgliedstaaten bei der Beurteilung von Bedrohungslagen im Kontext von Grenzkontrollen „kein der gerichtlichen Überprüfung entzogener Beurteilungsspielraum“ zusteht (Rn. 25). Inhaltlich habe die Bundesregierung in ihren Notifizierungsschreiben an die Kommission erneut nicht ausreichend dargelegt, dass eine neue Bedrohungslage vorliege. Vielmehr handele es sich um leicht variierende Bedrohungsszenarien, die allesamt letztlich auf irreguläre Sekundärmigration zurückliefen (Rn. 33). Damit lagen alle vier Kontrollen der Klägerin außerhalb der Maximalfristen des SGK und waren unionsrechtswidrig.

Ein Blick in das Notifizierungsschreiben vom 13. Oktober 2022 bestätigt dies. Wie schon im vorangegangenen Notifizierungsschreiben verweist die Bundesregierung darin auf die Situation an den EU-Außengrenzen und der Balkanroute und nutzt ein migrationspolitisches Überlastungsnarrativ: Konkret seien die Unterbringungskapazitäten der Länder „zunehmend überlastet“ und es drohe „unfreiwillige[r] Obdachlosigkeit“. Darüber hinaus gelte es „in einer Zeit großer Umbrüche in einer Vielzahl wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Bereiche“ – genannt werden der russische Angriffskrieg, die Energieversorgung, Inflation, die Sorge vor Verlust des Arbeitsplatzes sowie mögliche russische Sabotage – „einer möglichen Überforderung der Gesellschaft entgegenzuwirken“.

In der inhaltlichen Auseinandersetzung mit diesem Überlastungsnarrativ geht der BayVGH über sein vorangegangenes Urteil hinaus. Insbesondere fällt auf, dass der Ton des Gerichtshofs schärfer wird. Fast wirkt es, als verlören die bayerischen Richter:innen langsam die Geduld mit der Bundesregierung.

So stellten die von der Bundesregierung vorgebrachte Aus- bzw. Überlastung der Unterbringungskapazitäten, deren tatsächliches Vorliegen der BayVGH offen in Frage stellt, an sich schon kein neues Ereignis dar. Vielmehr handele es sich um die „Folge jahrelange andauernder Migrationsbewegungen und keine neue ernsthafte Bedrohung“ (Rn. 34). Zudem sei es mit der Rechtsprechung des EuGH und der engen Auslegung der Ausnahmen von der unionsrechtlichen Freizügigkeit regelmäßig nicht vereinbar, „typische Folgen von Migrationsbewegungen wie die Notwendigkeit ihrer administrativen Bewältigung […] als ernsthafte Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder inneren Sicherheit“ anzusehen (Rn. 35). Insbesondere ständen solche Folgeerscheinungen von Migration den im SGK genannten Fällen ernsthafter Bedrohung durch Terrorismus oder organisierter Kriminalität „ersichtlich nicht gleich“ (Rn. 35).

Obwohl der BayVGH noch den SGK a.F. auszulegen hatte, stützte er sein Urteil auch auf einen systematischen Vergleich mit dem 2024 reformierten SGK n.F. (Rn. 36). Dessen Art. 25 Abs. 1 lit. c) gestattet den Mitgliedstaaten nun zwar, Grenzkontrollen als Maßnahme der Migrationskontrolle wieder einzuführen – allerdings nur bei Vorliegen „einer außergewöhnlichen Situation, in der plötzlich eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten stattfindet, wodurch die Ressourcen und Kapazitäten der gut vorbereiteten zuständigen Behörden insgesamt erheblich unter Druck geraten und das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt wahrscheinlich gefährdet ist“. Hieraus leitet der BayVGH die Pflicht der Mitgliedstaaten ab, „für migrationsbedingte Herausforderungen vorrangig auf andere Weise vorzusorgen als durch Grenzkontrollen“ (Rn. 36).

Die klare Abgrenzung des BayVGH zwischen Gefahrenabwehr und Migrationsverwaltung ist dringend notwendig in einer Zeit, in der der öffentliche politische Diskurs kaum noch zwischen Kriminalität und Migration differenziert. Grenzkontrollen sind keine Allheilmittel gegen gesamtgesellschaftliche Herausforderungen, wie es die Verweise auf Inflation, Arbeitsmarkt, Energieversorgung und die geopolitische Sicherheitslage in den Notifizierungsschreiben der Bundesregierung glauben machen wollen.

Das Überlastungsnarrativ auf dem verwaltungsgerichtlichen Prüfstand: Gimme More

Das VG Koblenz zeigte sich gegenüber diesem Überlastungsnarrativ noch kritischer. Allerdings wählte es einen anderen Ansatz. Das Gericht urteilte, dass die Bundesregierung bereits das Vorliegen eines Bedrohungsszenarios nach dem oben zitierten Art. 25 Abs. 1 lit. c) SGK n.F. nicht ausreichend dargelegt hatte und die Kontrolle an der deutsch-luxemburgischen Grenze schon deshalb rechtswidrig war. Im Gegensatz zum BayVGH erkannte das VG Koblenz somit bereits keine Bedrohungslage – der BayVGH hatte „nur“ festgestellt, dass es sich nicht um eine genuin neue Bedrohungslage handelte, ohne sich mit der Frage zu beschäftigen, ob überhaupt eine solche vorlag.

Im einschlägigen Notifizierungsschreiben vom 12. Februar 2025 hatte die Bundesregierung unter anderem angegeben, dass sich die irreguläre Migration „weiter auf zu hohem Niveau“ bewege, und dies mit Zahlen unerlaubter Grenzübertritte, festgestellter Schleusungshandlungen und aufgenommener ukrainischer Flüchtlinge untermauert. Dies belaste die Unterbringungskapazitäten, die zuständigen Behörden sowie Einrichtungen des Gemeinwesens. Zusätzlich verweist das Schreiben erneut auf zu vermeidende Obdachlosigkeit, die „Realisierung der Schulpflicht für Kinder“ sowie von Ausländern verübte schwere Gewaltdelikte und die „sicherheitspolitischen Entwicklungen weltweit“.

Damit konnte die Bundesregierung das VG Koblenz nicht überzeugen. Zwar definiere Art. 25 Abs. 1 lit. c) SGK n.F. nicht genau, ab wann von einer „sehr hohen“ Sekundärmigrationsbewegung auszugehen sei. Diese sei daher durch eine Gesamtbetrachtung zu ermitteln, bei der die Zahlen in Beziehung zu den behördlichen Ressourcen und Kapazitäten zu setzen seien (S. 14). Das von der Bundesregierung im Notifizierungsschreiben vorgetragen Zahlenwerk sei hierzu jedoch „für sich genommen schon im Ansatz keine hinreichende Tatsachengrundlage“, da „völlig offen bleibt, wie sich dies konkret auf die nationalen Behörden auswirkt“ (S. 13). Insbesondere die Aussage, die Kapazitäten der asyl- und ausländerrechtlichen Behörden sowie der öffentlichen Einrichtungen seien „oftmals bereits erschöpft“ sei dem VG Koblenz zufolge „derart vage, dass sie sich nicht auf ihre Plausibilität überprüfen lässt“ (S. 14). Schon deshalb könne „die Bewertung […] keinen Bestand haben“ (S. 14f.). Die Überlastung der Ausländerbehörden sei laut einer von der Bundesregierung selbst eingebrachten Studie vielmehr teils hausgemacht, da auf zu häufige Reformen, mangelhafte Ausbildung der Mitarbeitenden und fehlende Supervisionsgelegenheiten zurückzuführen (S. 17).

Ergänzend stellt das VG noch fest, dass die von der Bundesregierung vorgetragenen Entwicklungen weder „plötzlich“ waren noch „das Funktionieren des Raums ohne Binnengrenzen insgesamt“ i.S.d. Art. 25 Abs. 1 S. 2 lit. c) SGK n.F. gefährdeten (S. 17f.). Damit ist die gerichtliche Bauchlandung der Bundesregierung perfekt. Das insbesondere von Innenminister Dobrindt öffentlich genährte Überlastungsnarrativ fällt auf dem verwaltungsgerichtlichen Prüfstand erstinstanzlich krachend durch.

Reaktion der Bundesregierung: Not That Innocent

Während das Urteil des BayVGH rechtskräftig ist, hat das Bundesinnenministerium gegen das Urteil des VG Koblenz Berufung eingelegt. Die Liste der Gerichtsurteile, die deutsche Grenzkontrollen für unionsrechtswidrig erachten, wird damit noch länger. Dennoch spielt die Bundesregierung auch diese beiden Urteile als „Einzelfallentscheidung“ herunter. Dabei drängt sich ein Vergleich mit der Entscheidung des VG Berlin zu den rechtswidrigen Zurückweisungen an der Grenze auf. Auch diese hat das Innenministerium zur „Einzelfallentscheidung“ degradiert – was Felix W. Zimmermann treffend als „Nebelkerze“ bezeichnete, da Gerichte immer Einzelfälle entscheiden. Selbst der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts (!) kritisierte öffentlich die „Einzelfallargumentation“ des Innenministers und wies darauf hin, dass im Fall weiterer gerichtlicher Entscheidungen zugunsten von Asylsuchenden „Kanzler und Innenminister sicherlich überlegen müssten, inwieweit sie die Auffassung noch aufrechterhalten können, die sie bisher vertreten haben“. Till Patrick Holterhus wies auf dem Verfassungsblog darauf hin, dass ein funktionierender Rechtsstaat selbstverständlich darauf angewiesen ist, dass die Verwaltung bestehende Rechtsprechungslinien – auch jenseits deren beschränkter materieller Rechtskraft – redlich zur Kenntnis nimmt und in die Gestaltung ihres Handelns einbezieht. Während Holterhus eine solche Rechtsprechungslinie in Bezug auf Zurückweisungen noch nicht erkannte, kann man sie hinsichtlich Binnengrenzkontrollen wohl kaum mehr abstreiten.

Es bleibt zu hoffen, dass die anderen Verwaltungsgerichte, bei denen Klagen gegen Grenzkontrollen anhängig sind, den andauernden Rechtsbruch an den deutschen Binnengrenzen zumindest klar als solchen benennen. Hierzu konnte sich die Europäische Kommission bislang leider noch nicht durchringen, obwohl sie sich dieser Tage nach langer Stille mit einer Stellungnahme überraschend kritisch zu Wort gemeldet hat (siehe hier).

Keine Migrations-, sondern eine Rechtsstaatskrise

In einer Zeit, in der Gerichte in migrationspolitischen Fragen zunehmend unter Druck geraten, zeigen sich der BayVGH und das VG Koblenz resilient. Die nüchterne Überprüfung des migrationsbedingten Überforderungsnarrativs und der schärfer werdende Ton deuten an, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit sich nicht weiter von der Bundesregierung auf der Nase herumtanzen lässt. Natürlich: Es ist Sache der Politik, die politische Opportunität von „Kontrollsignalen“ durch Grenzkontrollen zu bewerten – auch wenn Expert:innen wie Victoria Rietig, Judith Kohlenberger oder Raphael Bossong dies kritisch hinterfragen. Jedoch muss sich auch Symbolpolitik im Rahmen des rechtlich Zulässigen bewegen, dessen Durchsetzung Aufgabe der Gerichte ist – mit Unterstützung der Wissenschaft und einzelner Bürger:innen.

Die beiden Verfahren machen deutlich, dass es um viel mehr geht. Die nationale Abschottung durch Grenzkontrollen verfestigt die Grenzen in den Köpfen und untergräbt so die europäische Einigung. Wenn die Exekutive Gerichtsurteile unter Verweis auf deren vermeintlichen Einzelfallcharakter ignoriert, stellt sie Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und letztlich unsere Demokratie in Frage. Dass es mittlerweile einzelne Unionsbürger:innen sind, die die Rechtsstaatlichkeit in ihrer Freizeit verteidigen müssen, spricht Bände über den Zustand des europäischen Binnengrenzregimes.

Transparenzhinweis: Eine längere Fassung dieses Beitrags wird voraussichtlich in der ZAR 08/2026 als Urteilsbesprechung erscheinen. Der Autor berät zudem Kläger:innen und Initiativen, die sich gegen rechtswidrige Binnengrenzkontrollen zur Wehr setzen. In die beiden hier besprochenen Verfahren war er jedoch nicht involviert.