Lawfare und hybride Bedrohungen zur See

Lawfare ist ein mittlerweile etablierter Begriff. Er wurde durch Dunlap ab 2001 konzeptionell geprägt und bezeichnet die Nutzung des Rechts zur Erreichung eines militärischen Ziels.¹⁾ Die Konnotation ist nicht immer negativ, sondern hängt davon ab, ob Recht entgegen seiner Zielrichtung instrumentalisiert oder entsprechend seiner Zielrichtung genutzt wird. Die aktuelle Bedrohungslage erfordert, dass wir uns als Gesellschaft, insbesondere als Rechtswissenschaft, damit befassen, wie im gesamten Spektrum Frieden – Krise – Krieg Recht gezielt gegen uns instrumentalisiert werden kann, etwa um uns zu beschränken und einem Gegner Möglichkeiten zu eröffnen.

Der Rechtsrahmen ist ein maßgeblicher Faktor für uns als Rechtsstaat, er setzt Standards und Parameter. Diese gilt es zu beachten. Die Spielräume, die er bietet, sollten wir indes nutzen. Wer für eine Rechtsordnung einstehen will, muss in ihren Parametern wirkungsvoll reagieren können, wenn sie instrumentalisiert und angegriffen wird. Der maritime Raum dient im Folgenden der Illustrierung dieser These.

Lawfare als Instrument sicherheitspolitischer Auseinandersetzung

Mit Lawfare sollten Vorgehensweisen nicht vorschnell beschrieben werden. Sehr einfach kann der Begriff zur Delegitimierung von Rechtsschutzanliegen genutzt werden. Allerdings beschreibt er treffend, dass das Recht instrumentalisiert werden kann und wird. Recht setzt heute nicht mehr nur den Rahmen von Sicherheitspolitik, es wird mit zunehmender Geschwindigkeit zum Instrument der sicherheitspolitischen Auseinandersetzung. Es bietet einem übelmeinenden Gegner Möglichkeiten, die er im Wissen nutzen kann, dass Rechtsstaaten eine Reaktion schwerfallen wird; die hiermit erreichbaren Effekte sind dabei so vielfältig wie die Bereiche, auf die Recht sich auswirkt.

Wie der Rechtsrahmen auf See genutzt werden kann, zeigen Themen wie die Nutzung von Schattenflotten sowie hybride Angriffe auf maritime Infrastruktur anschaulich. Zentral ist auch die exzessive Ausweitung anerkannter Hoheitsrechte zur Machtprojektion z. B. durch Russland²⁾ und China³⁾.

Häufig geht mit dieser Vorgehensweise ein außenkommunikativer Aspekt einher. Recht wird etwa bemüht, um gegnerisches Handeln zu delegitimieren und den Rückhalt für staatliches Handeln zu reduzieren. Erst im Mai 2026 war aus Moskau, ähnlich wie schon zuvor,⁴⁾ zu hören, „die Legalität des modernen deutschen Staats“ sei durch die Einrichtung des Commander Task Force Baltic (CTF Baltic) „infrage gestellt“⁵⁾, eines nationalen Marinehauptquartiers mit multinationaler Beteiligung in Rostock. Russland propagierte lautstark einen Verstoß gegen den 2+4-Vertrag. Ein solcher Verstoß und erst recht die behauptete Konsequenz für die „Legalität“ unseres Staates lassen sich völkerrechtlich nicht ansatzweise begründen (überzeugend der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags in zwei Ausarbeitungen⁶⁾ und Bruns/Meiertöns⁷⁾). Der öffentliche Vorwurf genügt aber teils, um eine Gesellschaft zu verunsichern, die das Handeln ihrer staatlichen Akteure zu Recht an hohen Maßstäben misst.

Die Bedrohungslage und der maritime Rechtsrahmen

Russland nutzt in seiner hybriden Kampagne gegen europäische Rechtsstaaten, deren Ziele der Präsident des BND, Martin Jäger, im Bundestag öffentlich eingeordnet hat,⁸⁾ auch rechtliche Umstände, weil es uns insoweit für verwundbar hält.

Die tatsächlichen Umstände und der maritime Rechtsrahmen bieten Räume für schädigende Handlungen, ohne unmittelbar militärische Eskalation zu riskieren. Hybrid agierende Akteure machen sich insoweit auch maritime Abhängigkeiten zunutze: bis zu 90 Prozent des Welthandels erfolgen auf dem Seeweg, rund 99 Prozent des Datenverkehrs über Unterseekabel, maritime Energieinfrastruktur wächst weiter auf. Verwundbarkeiten liegen in der Natur der See begründet und sind mit der Sprengung von Nord Stream I und II sowie den Beschädigungen von Seekabeln etwa in der Ostsee eindrucksvoll belegt worden. Letztere reduzierten sich mit der durch CTF Baltic koordinierten erheblichen maritimen Kräftepräsenz im Übrigen drastisch.⁹⁾ Dies mag den russischen Unmut über CTF Baltic erklären.

Das Völkerrecht und Handlungsspielräume für maritime hybride Bedrohungen

Auf See werden hybride Bedrohungen durch eine Reihe rechtlicher Umstände erleichtert. In internationalen Gewässern, also seewärts der nationalen Küstenmeere, gilt nach Art. 92 Abs. 1 VN-Seerechtsübereinkommen (SRÜ), dass ein Schiff „unter der Flagge eines einzigen Staates“ fährt. Es unterliegt grundsätzlich nur dessen Hoheitsgewalt, die der Flaggenstaat nach Art. 94 Abs. 1 SRÜ wirksam ausüben muss; tut er dies nicht, muss er häufig genug jedoch keine Konsequenzen fürchten.

Ein Staat, der zivile Schiffe gezielt unter der Flagge von Staaten mit defizitärer Kontrolle fahren lässt, kann die flaggenstaatliche Kontrolle leerlaufen lassen, sichert die Schiffe zugleich gegen den Zugriff von Drittstaaten ab und kann vordergründig bestreiten, mit ihnen in Verbindung zu stehen. Die sogenannte russische Schattenflotte verdeutlicht die Konsequenzen. Zwar werden insoweit teils auch flaggenlose Schiffe genutzt, die dann nach nationalem Recht eines jeden Staates festgesetzt werden dürfen,¹⁰⁾ vom Grundprinzip her werden aber Flaggenstaaten vorgeschaltet, um Sanktionen zu umgehen¹¹⁾ und so die Finanzierung des Angriffskrieges gegen die Ukraine zu sichern.

Werden solche Schiffe genutzt, um z. B. maritime Infrastruktur zu schädigen, bleibt es bei der Zuständigkeit des Flaggenstaats – von wenigen Durchbrechungen abgesehen, etwa in Art. 110 SRÜ. Schädigungen maritimer Infrastruktur können zudem meist nicht sofort einem Staat zugerechnet werden, was völkerrechtliche Reaktionen wie Gegenmaßnahmen nach dem Recht der Staatenverantwortlichkeit erschwert. Schon wegen ihrer Atypik entziehen sie sich zudem häufig einer klaren Einordnung als Angriffe im Sinne des Selbstverteidigungsrechts nach Art. 51 VN-Charta. Der völkerrechtliche Rechtsrahmen eröffnet demnach Räume, die für illegale Handlungen instrumentalisiert werden können.

Der nationale Rechtsrahmen und Angriffsflächen für hybride Angriffe

Finden sich Möglichkeiten für eine völkerrechtskonforme Reaktion auf maritime hybride Angriffe, stellen sich zudem häufig komplexe Zuständigkeitsfragen im nationalen Recht.

Die Streitkräfte tragen den Verteidigungsauftrag nach Art. 87a Abs. 1 GG. Die Verfassung lässt den Streitkräfteeinsatz zur Verteidigung zu, ohne abschließend zu definieren, was Verteidigung ist. Daraus folgen Interpretationsspielräume, in die auch die äußere Bedrohungslage einbezogen werden kann und muss.¹²⁾ Charakteristisch für Bedrohungen, die unter den Verteidigungsauftrag fallen, sind die auswärtige Herkunft bzw. Steuerung der Bedrohung und ihre militärische Bedrohungsqualität. Traditionell gilt Verteidigung als Abschreckung und Abwehr von Angriffen staatlicher Akteure. Eine staatliche Verursachung wird infolge der Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure in den möglichen Angreiferkreis unter Art. 51 VN-Charta, der für die Auslegung von Art. 87a Abs. 1 GG jedenfalls eine Orientierungsfunktion hat, verbreitet aber nicht mehr für zwingend gehalten.¹³⁾

Der Verteidigungseinsatz ist nach verbreiteter Auffassung nicht auf den Spannungs- oder Verteidigungsfall begrenzt.¹⁴⁾ In diesen Situationen gelten lediglich erweiterte Inlandseinsatzoptionen der Streitkräfte im Aufgabenbereich der Polizei nach Art. 87a Abs. 3 GG. Ihre Hauptfunktionen sind zudem andere (Sicherstellungsgesetze bzw. Staatsorganisationsanpassungen). Für Verteidigung sind Streitkräfte verfassungsunmittelbar zuständig, aber auch befugt; ihr Einsatz erfolgt auf Entscheidung der Bundesregierung und – nach den Grundsätzen des Parlamentsvorbehalts – nach Zustimmung des Bundestags. Streitkräfte haben auch insoweit eine Sonderstellung inne: Den materiell-rechtlichen Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung setzen das Völker- und das Verfassungsrecht.¹⁵⁾ Gesetze wie das UZwGBw oder das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) sind letztlich einfachrechtliche Operationalisierungen vorbestehender verfassungsrechtlicher Befugnisse aus Art. 87a Abs. 1 GG (im Falle des UZwGBw)¹⁶⁾ bzw. Art. 35 Abs. 2 und 3 GG (im Falle des LuftSiG, vgl. § 13), die verfassungsunmittelbare Befugnisse konkretisieren, ohne sie zu begrenzen.

Wehren die Streitkräfte also staatsexterne Bedrohungen erheblicher Bedrohungsqualität ab und sind Polizeien für zivile Gefahrenabwehr zuständig, wer ist dann in Situationen verantwortlich, in denen Herkunft und Schadenspotenzial einer Bedrohung nicht evident sind – dem Regelfall des hybriden Angriffs? Hinzu gesellen sich noch weitergehende Fragen der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen zivilen Behörden.¹⁷⁾ Gezielt herbeigeführte uneindeutige Bedrohungssachverhalte führen zu unklaren Zuständigkeiten und verlangsamen staatliche Reaktionen; so entstehende Verwundbarkeiten werden genutzt.

Von der Problembeschreibung zu Lösungsansätzen

Wie begegnen wir der Instrumentalisierung des Rechts gegen uns bestmöglich? Zunächst mit einem klaren Verständnis für die Lage. Vorrangig ist, dass die Verteidigung eines rechtsstaatlich verfassten Gemeinwesens nicht mit der Relativierung des Rechtsstaats gelingen kann. Versuchten wir das, machten wir uns zum Instrument gegen uns selbst. Legitim und erforderlich ist es aber, bestehende Spielräume konsequent zu nutzen. Wir leisten dem Rechtsstaat keinen Dienst, wenn wir über die Zuständigkeitsordnung den Blick für Bedrohungen verlieren, die sich unserer Zuständigkeitsordnung gerade bedienen. Genauso würden wir der Völkerrechtsordnung schaden, wenn wir uns als Reaktion auf Völkerrechtsbrüche auf restriktive Positionen zurückzögen, Räume für Instrumentalisierung so noch erweiterten und uns dadurch selbst in eine Handlungsunfähigkeit gegenüber denjenigen manövrierten, die gezielt die Völkerrechtsordnung instrumentalisieren, angreifen und schwächen.

Anpassungen des einfachen Rechtsrahmens können punktuell Handlungssicherheit schaffen. Die eigentlichen Handlungsbefugnisse der Streitkräfte folgen aber nicht aus einfachen Gesetzen, sondern unmittelbar aus der Verfassung und dem Völkerrecht. Verfassungsänderungen sollten erst in Betracht gezogen werden, wenn die Auslegung des geltenden Rechts nicht ausreicht.¹⁸⁾ Anpassungen des Völkerrechts werden von denjenigen Staaten, die dessen Schwächen gezielt nutzen, kaum akzeptiert werden. Der Kern der Lösung liegt daher in der Interpretation des geltenden Rechtsrahmens unter Ausschöpfung der anerkannten Auslegungsmethoden.

Die Auslegung des Art. 87a Abs. 1 und 2 GG etwa zeigt, dass keine Verfassungsänderung erforderlich ist: Ein verfassungsunmittelbarer, mit Befugnissen hinterlegter Verteidigungsauftrag, der der Bundesregierung flexible Reaktionen auch auf militärische Bedrohungen im neuen Gewand erlaubt, wäre nicht nur der Zielzustand einer verfassungsrechtlichen Anpassung, er ist nach einer verbreiteten Verfassungsauslegung bereits der Status quo.¹⁹⁾ Für die See bedeutet dies etwa, dass die Deutsche Marine rechtliche Verantwortung zur Abwehr äußerer Bedrohungen schon heute wahrnimmt. Sie muss Bedrohungen mit potenziell militärischer Qualität erkennen und bewerten, um der politischen Ebene Entscheidungsgrundlagen bereitstellen zu können. In einer komplexen Bedrohungslage muss sie sich eng mit anderen Akteuren koordinieren und Informationen über Zuständigkeitsgrenzen hinweg austauschen. Zuständigkeiten müssen sich dabei nach einer Ex-ante-Betrachtung bestimmen und am Ende muss klar sein: Besser zwei Akteure handeln koordiniert gegen eine Bedrohung, als dass unter Berufung auf Unzuständigkeit gar nicht oder verzögert agiert wird. Nichts anderes folgt auch aus dem Verfassungsgebot einer funktionsfähigen militärischen Verteidigung²⁰⁾ unseres Gemeinwesens in einer komplexen Bedrohungslage und einer Verfassungsordnung, die den Einsatz der Polizei im Zuständigkeitsbereich der Streitkräfte ebenso ablehnt, wie sie den Einsatz der Streitkräfte im Zuständigkeitsbereich der Polizei nur ausnahmsweise erlaubt.²¹⁾

Auch das Völkerrecht bietet vielerlei Möglichkeiten für neue Positionierungen.²²⁾ Gegen maritime hybride Schädigungshandlungen bieten zum Beispiel die seevölkerrechtlichen Piraterieregelungen Spielräume. Diese sollte man nicht aus einem bloßen Rechtsgefühl heraus vom Tisch wischen. Sähe man in hybriden Schädigungshandlungen gegen Infrastruktur in internationalen Gewässern eine rechtswidrige Gewalttat der Besatzung eines privaten Schiffs zu privaten Zwecken gegen Vermögenswerte an einem Ort, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht, so wäre der häufig übersehene, aber eigenständige Tatbestand der Piraterie nach Art. 101 (a) ii) SRÜ erfüllt,²³⁾ worauf wiederholt hingewiesen wurde (siehe auch ILA „legally plausible“)²⁴⁾. Der bloße Verdacht von Piraterie ermöglicht Maßnahmen nach Art. 110 Abs. 1 (a) SRÜ. Dagegen lässt sich einwenden, dass mit dem „Ort, der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht“ ursprünglich wohl nicht internationale Gewässer gemeint waren.²⁵⁾ Die entsprechende Intention aus den vorbereitenden Arbeiten ist nach den völkerrechtlichen Auslegungsregeln jedoch nur nachrangig gegenüber dem Wortlaut. Auch den Einwand, eine solche Tat werde nicht zu privaten, sondern zu staatlichen Zwecken begangen, sollten wir der Gegenseite überlassen; denn damit müsste sie den Deckmantel des hybriden Handelns abwerfen.

Ausblick

Die oben beispielhaft aufgeführten Lösungsansätze beruhen auf der Erkenntnis, dass unsere Abschreckungsfähigkeit – und damit unsere Möglichkeiten, militärische Eskalationen zu verhindern – handlungsfähige staatliche Akteure im gesamten Bedrohungsspektrum voraussetzt. Gerade die Instrumentalisierung des Rechts zielt häufig darauf, diese Handlungsfähigkeit zu reduzieren. Der alte Satz „Kämpfen können, um nicht kämpfen zu müssen“ gilt unverändert; in der heutigen Bedrohungsrealität setzt „Kämpfen können“ aber mehr denn je auch rechtliche Handlungsspielräume voraus. Ob diese genutzt werden müssen, entscheidet die Bedrohungslage, sie aber argumentativ zu erschließen ist ein Wert an sich, der unsere Fähigkeit zur Abschreckung erhöht und damit einen Beitrag zur Sicherheit leistet.

Dagegen ist zu beobachten, dass teils intuitive Rechtspositionen und Scheingewissheiten dominieren: Unterkomplexe Positionen wie „Die Streitkräfte dürfen nur im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 GG eingesetzt werden“ oder „Bis zum Spannungs-/Verteidigungsfall kann die Bundeswehr im Inland nur Amtshilfe leisten“ blenden Auslegungsspielräume aus. Dies ist auch erkennbar an der häufig unkritischen Annahme, dass Art. 87a Abs. 2 GG – entgegen einer starken und überzeugend begründeten Literaturauffassung²⁶⁾ – Auslandseinsätze begrenzt, eine Position, die zwar die politische Praxis widerspiegelt, aber keinesfalls rechtlich zwingend vorgegeben ist und durch das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich nicht übernommen wurde.²⁷⁾ Gerade im Wehrverfassungsrecht lohnt häufig eine tiefergehende Analyse. Dieses Symposium „Wenn es ernst wird“ ist ein wichtiger Schritt und zeigt, dass das Bewusstsein für die Rolle des Rechts in der sicherheitspolitischen Auseinandersetzung wächst. Zugleich zeigt es aber, dass wir die Lage noch unterschätzen – denn sie ist bereits ernst.

Der Beitrag wurde im August 2026 abgeschlossen, enthält die persönlichen Ansichten des Autors und spiegelt nicht notwendigerweise die Auffassungen der Bundeswehr oder des BMVg wider.