Die Pflicht, zu denunzieren

Seit dem Thüringen-Projekt des Verfassungsblogs und erst recht seit der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt ist die Resilienz demokratischer Institutionen gegenüber autoritär-populistischer Politik in aller Munde. Für eine derartige Resilienz ist das Berufsbeamtentum als „tragende[s] Element des Rechtsstaats“ (so BVerfG, Rn. 47) mitentscheidend. Vor diesem Hintergrund stellt sich beispielsweise die Frage, ob Beamte bestimmte Dienstvergehen aus dem Kollegenkreis melden müssen („Denunzierungspflicht“), um präventiven Schutz vor verfassungsfeindlichen Kräften innerhalb des Staatsdienstes zu gewährleisten. Praktisch relevant wurde eine solche Pflicht bisher kaum. Dies könnte sich künftig ändern. Denn eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) aus der jüngeren Vergangenheit spricht für die Existenz einer „Denunzierungspflicht“, wenn sich Kollegen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) betätigen.

Berufsbeamtentum und Verfassungsstaat

Die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zur Relevanz des Beamtentums für den freiheitlichen demokratischen Verfassungsstaat kann innerhalb der Beamtenschaft durchaus ein Gefühl feierlicher Größe hervorrufen: Danach weist das Grundgesetz dem Berufsbeamtentum die Aufgabe zu, „im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue und gegen sachwidrige Beeinflussung unempfindliche Verwaltung zu sichern“. Vom Beamten wird erwartet, „Versuchen unsachlicher Beeinflussung zu widerstehen und seiner Pflicht zur Beratung seiner Vorgesetzten und der politischen Führung unbefangen nachzukommen, gegebenenfalls auch seiner Pflicht zur Gegenvorstellung zu genügen, wenn er Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit von Gesetzen oder dienstlichen Anordnungen hat“ (vgl. nur BVerfG, Rn. 46 f.). Und weiter: Es könne und müsse „erwartet werden, dass ein Beamter auch dann auf rechtsstaatlicher Amtsführung beharrt, wenn sie (partei-)politisch unerwünscht sein sollte“. Daraus folgert das Gericht: Das Berufsbeamtentum „sichert (…) das Prinzip der freiheitlichen Demokratie gegen Übergriffe zusätzlich ab“ (BVerfG, Rn. 47).

Diese fast beschwörenden Worte aus Karlsruhe verdeutlichen aber nicht nur den Stellenwert, den das Berufsbeamtentum laut BVerfG innehat. Sie nehmen es auch deutlich in die Pflicht: Unter dem Grundgesetz muss es auch und gerade gegenüber der politischen Führung darauf bestehen, nur nach Recht und Gesetz zu verfahren. Im Falle von Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen sind daher Gegenvorstellungen vorzubringen, in denen auf diese Bedenken hinzuweisen ist. Im schlimmsten Fall – sofern das konkret angeordnete Verhalten die Würde des Menschen verletzen oder erkennbar strafbar oder ordnungswidrig sein sollte – muss der Beamte die Ausführung einer Anordnung sogar verweigern; auch und insbesondere dann, wenn sie von „ganz oben“ kommt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 4 BBG/§ 36 Abs. 2 Satz 4 BeamtStG; ausführlicher dazu hier und hier).

Seit jeher wird leidenschaftlich darüber diskutiert, ob dem Beamtentum diese Verantwortung aufgebürdet werden sollte und ob es ihr gerecht werden kann.¹⁾ Gerade in der jüngeren Vergangenheit wurde daran immer wieder gezweifelt (vgl. nur Vogel und Thiel). Nimmt man das BVerfG aber beim Wort, dann könnte gerade in dieser Stellung des Beamtentums als eines „Garanten für eine demokratisch und rechtsstaatlich rückgebundene Verwaltung“ (BVerfG, Rn. 48) seine eigentliche Existenzberechtigung liegen.²⁾

Die „Denunzierungspflicht“

Geht man von dieser Relevanz des Beamtentums für die fdGO aus, stellt sich die Frage, wie es seiner Verantwortung gerecht werden kann. Die „Denunzierungspflicht“ könnte ein Aspekt dieser Verantwortung sein.

Kurz nachdem im Jahr 2020 in Nordrhein-Westfalen Chatgruppen mit rechtsextremen Inhalten aufgedeckt wurden, schrieb Landesinnenminister Herbert Reul in einer E-Mail an die Beschäftigten der Polizei: „Um es klar zu sagen: Ich möchte kein Denunziantentum fördern (…)“. Aber: „Ich appelliere stattdessen an Ihren und unser aller gesunden Menschenverstand. Ich glaube, die Beschäftigten der Polizei in Nordrhein-Westfalen haben ein gutes Gefühl dafür, was geht und wo Grenzen überschritten werden.“ Ab diesem Punkt gebe es „keine Toleranz. Das ist Ihre Pflicht und mein klarer Auftrag an Sie“ (siehe nur LTO).

Eine entsprechende Meldepflicht – von dem eben angesprochenen „Auftrag“³⁾ abgesehen – ist zumindest nicht expressis verbis in den Beamtengesetzen verankert. Es ist umstritten, ob sie aus den ausdrücklich normierten, wenn auch eher generalklauselartig formulierten Dienstpflichten ableitbar ist. Die mittlerweile wohl vorherrschende Meinung bejaht dies, und zwar vor dem Hintergrund der allgemeinen Treuepflicht sowie der Funktionsfähigkeit und Integrität des Staatsdienstes.⁴⁾ Danach könne die Meldepflicht im Rahmen einer Gesamtbetrachtung aus der Beratungs- und Unterstützungspflicht (§ 62 Abs. 1 Satz 1 BBG/§ 35 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG), der Gemeinwohlverpflichtung (§ 60 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BBG/§ 33 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BeamtStG) sowie der Wohlverhaltenspflicht (§ 61 Abs. 1 Satz 3 BBG/§ 34 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG) abgeleitet werden.

Auch die Reichweite einer solchen Pflicht ist noch nicht abschließend geklärt. Einerseits müssen Beamte nicht jede „Kleinigkeit“ melden, da ansonsten ein Klima des Misstrauens und gegenseitiger Bespitzelung zu befürchten wäre. Andererseits dürfen sie bei schwerwiegenden Verfehlungen richtigerweise auch nicht wegschauen. Daher vertritt die wohl vorherrschende Meinung, dass Beamte nur besonders qualifizierte Dienstvergehen melden müssen. Das sind insbesondere solche, die einen Straftatbestand mit hinreichendem Bezug zum Amt erfüllen.⁵⁾

Verstöße gegen die Verfassungstreuepflicht

Besonders delikat ist, ob Beamte auch Verstöße aus dem Kollegenkreis gegen die sogenannte Verfassungstreuepflicht (§ 60 Abs. 1 Satz 3 BBG/§ 33 Abs. 1 Satz 3 BeamtStG) melden müssen. Grundsätzlich dürfte dies nicht der Fall sein, denn ein Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht verletzt gerade nicht ohne Weiteres einen Straftatbestand. Andererseits steht diese Pflicht „an der Spitze der beamtenrechtlichen Pflichten“⁶⁾ und ist bereits bei der Verbeamtung von zentraler Bedeutung (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BBG/BeamtStG). Bei dieser Ausgangssituation erscheint es als angemessener Ausgleich, jedenfalls in Sicherheitsbehörden bei qualifizierten Verstößen gegen die Pflicht zur Verfassungstreue eine Melde- bzw. Unterrichtungspflicht zu bejahen. So ein Verstoß dürfte bei eindeutigen Bestrebungen gegen die fdGO in Wort oder Tat vorliegen.⁷⁾

Neue Impulse aus Leipzig?

Dieses Rechtsverständnis ist nicht allgemein anerkannt, sondern nach wie vor umstritten. Nimmt man aber eine Meldepflicht bei verfassungsfeindlichen Bestrebungen in sicherheitsrelevanten Bereichen an, so kann sie verfassungsfeindlichen Kräften in der Beamtenschaft präventiv entgegenwirken.

In diesem Kontext lohnt sich ein genauerer Blick auf eine aktuelle Grundlagenentscheidung aus Leipzig. Am 11. Juni 2026 fällte der 2. Senat des BVerwG ein Urteil zur oben kurz angeklungenen Chatgruppenthematik, in dem er sich insbesondere mit der Reichweite des Grundrechtsschutzes des vertraulichen Bereichs der Kommunikation auseinandersetzte. Für die „Denunzierungspflicht“ relevant sind aber die Ausführungen des Senats zum Gewicht der Verfassungstreuepflicht. Während die Gerichte bisher einen Verstoß gegen diese Pflicht – abhängig von den Umständen des jeweiligen Einzelfalles – disziplinarrechtlich durchaus unterschiedlich sanktioniert haben (zwischen Maßnahmen im mittleren Bereich und der Höchstmaßnahme wurde vieles vertreten⁸⁾), stellte der 2. Senat jetzt in aller Deutlichkeit klar, dass ein Beamter, der gegen die Pflicht zur Verfassungstreue verstößt, „aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen“ sei. Denn die Erfüllung dieser Pflicht sei „eine unverzichtbare Anforderung für das Beamtenverhältnis“ (BVerwG, Leitsatz 1). Damit hat das BVerwG die Verfassungstreuepflicht noch einmal spürbar aufgewertet.

Das Urteil dürfte somit das Verständnis, wonach Beamte jedenfalls Bestrebungen gegen die fdGO als gewissermaßen sogar „qualifizierte“ Verstöße gegen die Verfassungstreuepflicht melden müssen, stärken – und zwar wohl auch über Sicherheitsbehörden hinaus. Nicht eindeutig erscheint aber weiterhin, ob Beamte auch „normale“ Verstöße gegen diese Pflicht, also das Nichtbekennen zur bzw. das fehlende Eintreten für die fdGO, melden müssen.

Die Aufwertung der Verfassungstreuepflicht durch den 2. Senat könnte für eine Meldepflicht auch in diesen Fällen sprechen. Denn wenn diese Pflicht für das Beamtenverhältnis unverzichtbar ist, erscheint es schwer einsehbar, dass in einem öffentlich-rechtlichen Treueverhältnis stehende Beamte bei Verstößen aus dem Kollegenkreis wegsehen dürften – gerade in der aktuell gesellschaftspolitisch angespannten Situation. Andererseits darf man auch nicht außer Acht lassen, dass die Verfassungstreuepflicht gerade in ihren Randbereichen schwer greifbar ist. Wann Verhaltensweisen äußerlich (schon) als fehlendes Bekennen bzw. Eintreten zu interpretieren sind, wann (noch) als nur berechtigte Kritik, (geschmackloser) Humor oder bloßer Überbietungswettbewerb, kann bei mehrdeutigen Aussagen aufgrund der Meinungsfreiheit (dazu BVerwG, Rn. 35 m.w.N.) im Einzelfall ebenso schwer festzustellen sein wie die nach dem 2. Senat für einen Pflichtverstoß notwendige verfassungsuntreue Gesinnung (dazu BVerwG, Rn. 27 ff.).

Wie weit also die Meldepflicht (ihre dienstrechtliche Existenz unterstellt) reicht, muss die Praxis erst einzelfallbezogen ausloten. Da ihre vorschnelle Bejahung ein die Funktionsfähigkeit der Verwaltung beeinträchtigendes „Klima der Denunziation“ erzeugen kann, spricht einiges dafür, die Meldepflicht auch künftig dem Grunde nach auf verfassungsfeindliche Bestrebungen zu beschränken – wenn auch nunmehr richtigerweise über Sicherheitsbehörden hinaus. Erwägenswert ist aber, sie in Sicherheitsbehörden auch auf evidente „einfache“ Verstöße zu erstrecken, bei denen Beamte sich nicht zur fdGO bekennen oder nicht für sie eintreten, sofern sich ein solches Verhalten über einen längeren Zeitraum regelmäßig wiederholt.

Ausblick

Die hier konturierte Melde- bzw. Unterrichtungspflicht („Denunzierungspflicht“) ist ein durchaus ambivalentes⁹⁾ Instrument und sicher kein Allheilmittel gegen extremistische Bestrebungen im Staatsdienst. Insbesondere dann, wenn eine verfassungsfeindliche Regierung bereits im Amt ist, erscheint ihre Wirksamkeit fraglich. Eine Meldung an die vorgesetzte Stelle ist spätestens dann regelmäßig nicht mehr zu erwarten. Eher wird man sich – wenn überhaupt – an externe Meldestellen nach dem Hinweisgeberschutzgesetz wenden.

Als präventiv wirkende Pflicht könnte die Melde- bzw. Unterrichtungspflicht aber von gewisser Bedeutung sein – die Ahndung eines Verstoßes gegen sie (durch Nichtmeldung) im konkreten Einzelfall vorausgesetzt. Ansonsten droht ihr – ebenso, wie es manche bei der Remonstrationspflicht mit resignierendem Unterton feststellen – das Schicksal, als „in der Praxis gescheitert“¹⁰⁾ angesehen zu werden. Nicht nur für mehr Rechtssicherheit und aus Gründen der Bestimmtheit sollte der Gesetzgeber sie daher gesetzlich verankern.