Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung als Mittel zur Migrationskontrolle

Seit den Anschlägen vom 11. September ist der öffentliche Diskurs über Migration und Asyl stark von der Verknüpfung von Migration und Terrorismus geprägt und umgekehrt. Diese Tendenz wurde in Italien und in Europa ab 2015 noch deutlicher, als Europa mit einer doppelten Krise konfrontiert wurde: der (sogenannten) Flüchtlingskrise und der wachsenden Bedrohung durch ISIS. Die beiden Diskurse sind so eng miteinander verwoben, dass Asylbewerber immer häufiger als “Terroristen” oder zumindest als potenzielle Terroristen bezeichnet werden. Dies ist auch in Italien geschehen, obwohl es in diesem Land weder Terroranschläge noch Hinweise auf eine Radikalisierung von Asylbewerbern gibt. Auch wenn sich die Verbindung zwischen den beiden Kategorien empirisch als widersprüchlich erwiesen hat, lohnt es sich dennoch, über den Zusammenhang zwischen Terrorismus und italienischem Recht und italienischer Migrationspolitik nachzudenken, insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass er in der Debatte unter italienischen Migrationsrechtswissenschaftlern zu wenig beleuchtet wird.

Zwar hat die Sorge um den Terrorismus die italienische Migrationspolitik nicht in umfassender Weise geprägt, doch muss die verstärkte Anwendung der administrativen Maßnahme der Ausweisung von Ausländern zum Zwecke der Terrorismusbekämpfung hinterfragt werden. Sie stellt eine ernsthafte Herausforderung für die Grundrechte und die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit dar und könnte eine Verlagerung von einem strafenden zu einem präventiven Ansatz im Bereich der Migrationskontrolle begünstigen.

Versicherheitlichung der Migration in Italien

Die Assoziation von Ausländern und Migranten mit Terrorismus ist zwar im öffentlichen Diskurs präsent, kann aber zumindest aus rechtlicher Sicht nicht als Haupttriebfeder für den Prozess der Versicherheitlichung der Migration in Italien identifiziert werden. Bereits vor der Verabschiedung des ersten umfassenden Migrationsgesetzes wurde die Migration hauptsächlich von der Polizei als eine Angelegenheit der öffentlichen Sicherheit behandelt. Die Entwicklung dessen, was von einigen italienischen Wissenschaftlern als “spezielles” Polizeirecht oder “Gesetz des Feindes” bezeichnet wurde, lässt sich bis in die 90er Jahre zurückverfolgen (siehe Caputo, 2007). Die Wahrnehmung des Ausländers als Bedrohung und schließlich als “Feind” wurde im ersten Jahrzehnt des 21. stJahrhunderts verstärkt: Migranten ohne Papiere wurden als Kriminelle dargestellt und ihre irreguläre Anwesenheit im Land wurde durch das “Bossi-Fini-Gesetz” (L. 189/2002) und die “Sicherheitspakete” (D.L. 92/2008 und L. 94/2009) kriminalisiert.

In jüngster Zeit stützt sich der sicherheitspolitische Ansatz, der die Gesetzgebung zu Migration und Asyl nach der Flüchtlingskrise 2015 beeinflusst hat, hauptsächlichauf dieimmergrüneIdee einer “Invasion” und auf die Vorstellung von “unkontrollierten” Migrationsströmen, die die soziale Ordnung gefährden könnten. Mit anderen Worten: Der Terrorismus ist nur ein Teil eines umfassenderen Bildes, das schon immer von Sicherheitsbedenken geprägt war. In diesem Sinne wäre es irreführend, den sicherheitspolitischen Wandel in der Migrationspolitik allein mit dem Hinweis auf die verstärkte Verbindung zwischen Migration und Terrorismus zu erklären, und könnte in gewisser Weise das komplexere Bild, in dem verschiedene Gründe eine Rolle spielen, zu sehr vereinfachen.

Allerdings gibt es im italienischen Migrationssteuerungssystem Verbindungen zwischen Migrationskontrolle und Terrorismusbekämpfung. Sie werfen die Frage nach dem Einsatz/Missbrauch weiterer polizeilicher Ermessensbefugnisse in einem Bereich auf, der bereits in der Vergangenheit durch einen großen administrativen Ermessensspielraum gekennzeichnet war. Die wichtigste rechtliche Manifestation der Verflechtung von Migration und Terrorismus ist der Einsatz der Verwaltungsmaßnahme der Ausweisung im Kampf gegen den Terrorismus. Sie lässt sich bis in die Zeit nach dem 11. September zurückverfolgen und wurde nach den Anschlägen von Paris 2015 weiter umgesetzt.

Der umfassende Einsatz von Ausweisung als Mittel zur Terrorismusbekämpfung

Das italienische Einwanderungsrecht sieht verschiedene Arten von sicherheitsrelevanten Ausweisungsverfahren vor. Einige werden von Justizbehörden erlassen, andere sind administrativer Natur. Das konsolidierte Einwanderungsgesetz führt zwei Arten von administrativen Ausweisungen aufgrund von “Sicherheitsbedenken” ein: a) Ausweisung aus Gründen der “staatlichen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung”, die durch eine Entscheidung des Innenministeriums angeordnet wird (Art. 13, Abs. 1, D. TUI); b) Ausweisung aufgrund der Bedrohung der öffentlichen Ordnung durch bestimmte, als “gefährlich” eingestufte Personengruppen, die von der territorialen Exekutivbehörde, der Präfektur, angeordnet wird (Art. 13, Abs. 2, Bst. c) TUI).

Mit dem Antiterrorismusgesetz von 2005 (L. 155/2005) wurde dann eine spezielle Bestimmung eingeführt, die es dem Innenministerium ermöglicht, die Ausweisung eines Ausländers anzuordnen, wenn “begründete Gründe für die Annahme bestehen, dass der Aufenthalt des Ausländers im Staatsgebiet terroristische Organisationen oder Aktivitäten, einschließlich internationaler Aktivitäten, in irgendeiner Weise erleichtern könnte” (Art. 3, D.L. 144/2005).

Während die letztgenannte Maßnahme die einzige ist, die speziell als Instrument zur Terrorismusbekämpfung konzipiert wurde, werden alle drei Arten der administrativen Ausweisung von den italienischen Behörden als “flexible” und “effiziente” Instrumente zur Vorbeugung terroristischer Risiken eingesetzt. Sie ermöglichen die rasche Ausweisung von Ausländern, die im Verdacht stehen, Verbindungen zu terroristischen Netzwerken zu haben, noch bevor Beweise für ihre tatsächliche Beteiligung an solchen Netzwerken im Rahmen eines Strafverfahrens geprüft werden. Das Fehlen einer direkten Verbindung zu laufenden strafrechtlichen Ermittlungen wegen terrorismusbezogener Straftaten eröffnet Raum für einen Missbrauch des Instruments der Ausweisung, das, da es häufig auf bloßen Verdächtigungen und nicht auf konkreten Beweisen beruht, auf eine potenziell große Zahl von Ausländern ausgedehnt werden kann.

Diese Maßnahmen wurden nach 2015 tatsächlich ausgiebig genutzt: Während zwischen 2002 und 2014 die Ausweisungen aus Gründen der Staatssicherheit oder der öffentlichen Sicherheit nie mehr als 30 Fälle betrafen, hat diese Zahlab2015mehr als verdreifacht. In den Jahren 2015 und 2016 wurden jeweils 66 Abschiebungen durchgeführt, 2017 waren es 105 und 2018 stieg die Zahl auf 112. InseinemBericht2019an das Parlament über den Stand der Sicherheit im Land gab das Innenministerium an, dass 98 Ausweisungen im Zusammenhang mit dschihadistischen Bedrohungen durchgeführt wurden: 17 davon wurden durch Anordnungen des Innenministeriums vollstreckt, 54 beruhten auf Ausweisungsentscheidungen der Präfektur, 23 auf gerichtlichen Entscheidungen, 2 in Übereinstimmung mit Dublin-Verfahren und 2 standen im Zusammenhang mit Schengen-Verfahren.

Aufgrund der hohen Zahl von Ausweisungen durch Ministerien und Präfekturen gehe ich kurz auf die wichtigsten Merkmale dieser rechtlichen Regelungen und die Herausforderungen ein, die diese Maßnahmen im Hinblick auf die Grundrechte von Ausländern darstellen.

Ausweisung von Ministern

Ministerielle Ausweisungen – die aus Gründen der “Staatssicherheit” oder in Übereinstimmung mit dem Antiterrorismusgesetz von 2005 beschlossen werden – werden grundsätzlich präventiv eingesetzt, ähnlich wie die Maßnahmen, die im Gesetzesdekret159/2011 geregelt sind, einem Rechtsakt, der auf die Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des Terrorismus abzielt. Präventive Maßnahmen beinhalten in der Regel die Einschränkung der Bewegungsfreiheit und finanzielle Beschränkungen (Beschlagnahme und Einziehung). Die Gründe für die Anwendung der beiden Rechtsinstrumente sind ähnlich und letztlich durch das Gebot der Sicherheit des Staates gerechtfertigt: Ausweisungen werden erlassen, wenn es “begründete Anhaltspunkte” dafür gibt, dass Ausländer terroristische Organisationen unterstützen, die allgemeinen Präventivmaßnahmen richten sich gegen Personen, die an Vorbereitungshandlungen für die Begehung von terrorismusbezogenen Straftaten beteiligt sind. Während die letztgenannten Maßnahmen jedoch von einem Staatsanwalt beantragt und von einer Justizbehörde erlassen werden müssen, werden verwaltungsrechtliche Ausweisungen von Ausländern von der Exekutive beschlossen, deren Ermessensspielraum in dieser Hinsicht grundsätzlich unbestritten ist.

Die Ausweisungsverfügungen sind sofort vollstreckbar, und obwohl sie vor dem Verwaltungsgericht Rom angefochten werden können, kann ihre Vollstreckung nicht ausgesetzt werden. Mit anderen Worten: Die Betroffenen können bereits des Landes verwiesen worden sein, bevor ein Rechtsbehelf möglich ist. Außerdem kann die Justizbehörde nach der Rechtsprechung des Staatsrats (des obersten italienischen Verwaltungsgerichts) nur die formale Rechtmäßigkeit des Rechtsakts überprüfen, nicht aber seine Begründetheit. Sie kann zum Beispiel nicht die Beweise für die Gefährlichkeit der Person überprüfen.

In der Praxis werden solche Ausweisungen häufig vorgenommen, wenn nicht genügend Anhaltspunkte für eine strafrechtliche Verfolgung der Person vorliegen oder wenn im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen ein Antrag auf Vollstreckung freiheitsentziehender Maßnahmen aufgrund des Fehlens ausreichender Indizien abgelehnt wird.

Ausweisungen durch die Präfektur

Abschiebungen auf der Grundlage der Entscheidung eines territorialen Vertreters der Exekutive (Präfektur) werden auch zur Terrorismusprävention eingesetzt, vor allem nach dem Antiterrorismusgesetz von 2015, das unter den Kategorien der “Gefährlichkeit” diejenigen einbezieht, die “vorbereitende Handlungen” durchführen, die auf die Unterstützung einer Organisation mit terroristischen Zielen abzielen. Diese Fälle stehen nicht nur in keinem Zusammenhang mit einer früheren strafrechtlichen Verfolgung, sondern sind nicht einmal mit einem Akt der politischen Verantwortung des Innenministeriums verbunden. Somit hat jede Präfektur einen weiten Ermessensspielraum bei der Beurteilung der Handlungen, die die “Gefährlichkeit” einer Person begründen könnten.

Während sowohl die verfahrensrechtliche als auch die materielle Rechtmäßigkeit dieser Ausweisungsentscheidungen angefochten und bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf ausgesetzt werden können, gefährden die strukturellen Mängel, die den Zugang und die Qualität der Rechtsbehelfe für Migranten beeinträchtigen, die vom Gesetz vorgeschriebenen formalen Garantien. Tatsächlich liegt die Zuständigkeit für die Überprüfung von Abschiebungsanordnungen bei ehrenamtlichen Richtern, die kaum als unabhängig angesehen werden können und nur selten die Annahmen der Polizeibehörden in Frage stellen (siehe Bemerkungen von Antigone und der Internationalen Juristenkommission).

Dies gilt insbesondere in Situationen, in denen es um angebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit geht, in denen sich die ehrenamtlichen Richter an die von der Präventionsstelle des Innenministeriums abgegebene “informierte Stellungnahme” gebunden fühlen, die normalerweise den Polizeibehörden übermittelt wird. Dies, obwohl der Kassationsgerichtshof (höchstes italienisches Zivilgericht) kürzlich darauf hingewiesen hat, dass solche “Stellungnahmen” in einem Gerichtsverfahren nur Indiziencharakter haben und in der Sache angefochten werden können (Kassationsgerichtshof, Nr. 25596/2021).

Auswirkungen auf die Grundrechte

Die Abschiebungsmaßnahmen werden oft als wirksames und nützliches Instrument zur Terrorismusbekämpfung dargestellt. Dies ist nicht der richtige Ort, um Gegenargumente auf dieser Ebene vorzubringen, auch wenn Experten möglichekontraproduktive Folgendes italienischen Ansatzesaufgezeigt haben. Mein Ziel ist es, die Herausforderungen, die sich aus der extensiven Anwendung dieser Maßnahmen ergeben, aus einem anderen Blickwinkel zu beleuchten.

Erstens haben Abschiebungen schwerwiegende Auswirkungen auf die Grundrechte von Migranten. In erster Linie geht es dabei um die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung. Wie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in seiner Rechtsprechung festgestellt hat, kann der absolute Charakter von Artikel 3 EMRK nicht eingeschränkt oder abgewichen werden, auch nicht in Fällen, in denen eine Beteiligung an terroristischen Aktivitäten vermutet wird. Das italienische Recht sieht in der Tat ein Ausweisungsverbot vor, wenn die Gefahr besteht, dass die Person verfolgt oder gefoltert wird, und dieses Verbot gilt für Ausweisungen auf Ministerebene. Dennoch werden Abschiebungen im Allgemeinen ohne eine angemessene Bewertung dieses Risikos durchgeführt. Bei Abschiebungen auf ministerieller Ebene führen die rasche Durchführung und das Fehlen gesetzlicher Verfahrensgarantien dazu, dass ein Rechtsbehelf erst nach der Abschiebung eingelegt werden kann, wodurch sich das Risiko eines Verstoßes gegen das Refoulement–Verbot erhöht. Was die Ausweisungen durch die Präfekturen betrifft, so ergibt sich ein ähnliches Ergebnis aus der bestehenden Diskrepanz zwischen dem Gesetz (das eine Überprüfung der Entscheidungen vorsieht) und der Praxis (die durch eine schlechte Qualität der gerichtlichen Überprüfung gekennzeichnet ist).

Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass Italien wiederholt wegen der Abschiebung tunesischer Staatsangehöriger, die nach ihrer Rückkehr Gefahr liefen, gefoltert zu werden, wegen Verstoßes gegen Artikel 3 der EMRK verurteilt wurde siehe u. a. Saadi und Ben Khemais). Dies geschah manchmal sogar in Situationen, in denen der EGMR zuvor mit einstweiligen Maßnahmen zum Schutz der betroffenen Personen eingegriffen hatte (siehe Trabelsi und Toumi).

Selbst wenn die Abschiebung nicht gegen das Refoulement-Verbot verstößt, bleiben andere Probleme bestehen, z. B. dass der große Ermessensspielraum der Behörden nicht durch ausreichende Verfahrensgarantien ausgeglichen wird, einschließlich des Rechts auf Verteidigung und auf einen wirksamen Rechtsbehelf. Die ziemlich extreme Einschränkung der individuellen Rechte von Ausländern in Verbindung mit der Unmöglichkeit, die Entscheidung der Exekutive anzufechten, erscheint auch aus rechtsstaatlicher Sicht problematisch. Vor allem, wenn man bedenkt, dass präventive Maßnahmen nicht nur in wenigen Ausnahmefällen angewendet werden, sondern zunehmend zur gängigen Praxis werden. Vereinfacht ausgedrückt, geht die Abweichung von den Garantien, die die demokratische Rechtsordnung normalerweise bietet, über das hinaus, was als enger “Ausnahmezustand” betrachtet werden könnte.

Normalisierung des präventiven Ansatzes zur Migrationskontrolle

Damit “präventive” Abschiebungen von Ausländern mit den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und den Grundrechten vereinbar sind, müssen sie mit zusätzlichen Verfahrensgarantien einhergehen, einschließlich der obligatorischen gerichtlichen Überprüfung vor einem ordentlichen Zivilgericht, und dürfen nur unter sehr außergewöhnlichen Umständen durchgeführt werden, wenn kein anderes Instrument als wirksam angesehen werden kann, und sofern sie nicht gegen das absolute Verbot der Nichtzurückweisung verstoßen.

Außerhalb dieser strengen Grenzen würde der Einsatz von Ausweisungen zu einem Missbrauch solcher Maßnahmen führen. Angesichts des drastischen Anstiegs ihrer Zahl können sie zudem nicht nur als Instrument zur Bekämpfung des Terrorismus betrachtet werden. Insbesondere bedeutet der Rückgriff auf Ausweisungen durch die Präfekturen eine Ausweitung der Fälle, in denen Abschiebungen auf Ausweichmanövern beruhen, die eher einem bloßen Verdacht als einer konkreten Gefahr ähneln. Dies hat zur Folge, dass Ausweisungen auch dann durchgeführt werden, wenn keine tatsächliche und reale Gefahr für die Allgemeinheit besteht, und dass ein größerer Personenkreis als beabsichtigt abgeschoben wird, wodurch die Ausweisung zu einem Instrument der Migrationssteuerung wird.

Aus dieser Perspektive markiert der Missbrauch von Abschiebungen aufgrund angeblicher terroristischer Risiken eine Verlagerung vom “strafrechtlichen” zum “präventiven” Ansatz der Migrationskontrolle – eine Tendenz, die auch im Hinblick auf die Abschiebehaft analysiert wurde. Ausländer würden nicht mehr als Feinde betrachtet, die im Rahmen des Strafapparats zu sanktionieren sind, sondern als “Risikoträger”, die es zu neutralisieren gilt, indem das Eingreifen staatlicher Akteure vorweggenommen wird, deren Ermessensspielraum die im Bereich des Strafrechts und der Menschenrechte entwickelten Grundprinzipien und Rechte untermauert.