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11 November 2021

Die Versicherheitlichung und Kriminalisierung von Migration und Asyl in Großbritannien

Am 6. Juli 2021 brachte die britische Innenministerin Priti Patel das höchst umstrittene Gesetz über Staatsangehörigkeit und Grenzen in das britische Unterhaus ein. Bereits im Voraus wahren führende Anwälte zu dem Schluss gekommen, dass das Gesetz “den größten rechtlichen Angriff auf das internationale Flüchtlingsrecht darstellt, den das Vereinigte Königreich je erlebt hat”.

In diesem Artikel vertrete ich die Auffassung, dass das vorgenannte Gesetz den Höhepunkt der zunehmend sicherheitsorientierten, kriminalisierten und feindlichen Haltung der britischen Regierung gegenüber Asyl und Migration nach dem 11. September darstellt. Der 11. September verfestigte den höchst zweifelhaften Zusammenhang zwischen Migration und Terrorismus, der von einigen in der Regierung hergestellt wird. In der Zwischenzeit hatte die britische Regierung (wie auch andere Zielstaaten) jahrzehntelang eine restriktive Migrationspolitik und -praxis betrieben. All diese Maßnahmen sollen Asylbewerber und andere Migranten davon abhalten, das Land zu erreichen und sich in Sicherheit zu bringen.

Die Auswirkungen 9/11s auf Asyl in Großbritannien

Die Terroranschläge vom 11. September werden oft als das entscheidende Ereignis für die globale Sicherheit und die „Versicherheitlichung“ von Migranten angesehen, da die Anschläge “sofort als außergewöhnliche und globale Bedrohung für die Vereinigten Staaten und die westliche Welt im Allgemeinen politisiert wurden“.  Im Vereinigten Königreich haben verschiedene Wissenschaftler beobachtet und aufgezeichnet, wie Politiker nach dem 11. September 2001 begannen, Asylbewerber als potenzielle oder mutmaßliche Terroristen abzustempeln, die versuchen könnten, das Asylsystem auszunutzen, um in das Vereinigte Königreich einzureisen (siehe Überblick und Europäische Union).

Diese Politisierung der Migration schuf die Grundlage für die Verabschiedung des drakonischen Antiterrorismus-, Kriminalitäts- und Sicherheitsgesetzes von 2001, das die unbefristete Inhaftierung von Terrorverdächtigen ohne Gerichtsverfahren zuließ. Dies gilt selbst dann, wenn die betreffende Person aus praktischen Erwägungen nicht abgeschoben werden kann oder wenn dies einer Zurückweisung gleichkäme. Morbider Weise schloss das Gesetz auch die inhaltliche Prüfung individueller Asylanträge aus und bot somit keinen Schutz im Rahmen der Flüchtlingskonvention von 1951, selbst wenn der Flüchtling nur “Verbindungen” zu einer terroristischen Vereinigung hatte.  Nach den Bombenanschlägen von 2005 in London wurden das Gesetz zur Verhinderung von Terrorismus (Prevention of Terrorism Act 2005) und das Gesetz über Einwanderung, Asyl und Staatsangehörigkeit (Immigration, Asylum and Nationality Act 2006) verabschiedet, wobei letzteres erweiterte Gründe für die Abschiebung und den Ausschluss vom Flüchtlingsstatus, den Entzug der britischen Staatsbürgerschaft, wenn dies “dem öffentlichen Wohl dient”, und die Sammlung von Vorabinformationen über Passagiere von Fluggesellschaften und Schiffen vorsieht.

Heute hat die Terrorismusbekämpfung für die britische Regierung nach wie vor oberste Priorität, und es werden weiterhin weitreichende und strenge Antiterrorgesetze erlassen, die häufig die Menschenrechte übermäßig einschränken und den permanenten Ausnahmezustand verstärken.

Obwohl nach dem 11. September 2001 Einwanderung, Asyl und Grenzkontrollen unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit, der Terrorismusbekämpfung und des Risikos betrachtet wurden, beschränken das Vereinigte Königreich und verschiedene andere Zielstaaten des globalen Nordens seit Jahrzehnten den Zugang von Asylbewerbern zu ihrem Hoheitsgebiet und wenden verschiedene Formen der externalisierten Migrationskontrolle an, darunter Australien, die EU und die USA. Wie Fitzgerald nachzeichnet, werden Visa und Pässe schon seit langem eingesetzt, um die Freizügigkeit zu behindern, wobei “liberale europäische Staaten und Regierungen in ganz Amerika [in den 1930er und 1940er Jahren] eine zunehmend restriktive Visapolitik für jüdische Flüchtlinge einführten und ihre Nachbarn unter Druck setzten, dasselbe zu tun […] Seit den 1980er Jahren haben viele Länder wie Kanada, Deutschland und das Vereinigte Königreich weiterhin Visumspflichten für bestimmte Nationalitäten eingeführt, mit dem offenen Ziel, Asylsuchende abzuschrecken”.

Der 11. September 2001 und die darauffolgenden Terroranschläge auf britischem Boden haben dazu geführt, dass die Regierung eine Migrations- und Asylpolitik betreibt, die Asylbewerber und andere Migranten zunehmend einschränkt, abschreckt und bestraft, anstatt ihnen Schutz zu bieten. Das Gesetz über Staatsangehörigkeit und Grenzen ist die natürliche, wenn auch sehr extreme Fortsetzung solcher Trends.

Die ‘Nationality and Borders Bill’

Das Gesetz wird als die bedeutendste Überarbeitung des Asylsystems seit Jahrzehnten angekündigt. Das neue System soll “fair, aber hart” sein und die Kontrolle über die Grenzen zurückgewinnen. Während der zweiten Lesung sagte Innenministerin Patel, sie habe “genug” von “Schlauchbooten, die illegal an unseren Küsten ankommen und von Banden des organisierten Verbrechens gelenkt werden”, “Wirtschaftsmigranten, die sich als echte Flüchtlinge ausgeben”, “Menschen, die versuchen, illegal einzureisen, und zwar vor denen, die sich an die Regeln halten” und “ausländische Kriminelle – darunter Mörder und Vergewaltiger -, die unsere Gesetze missbrauchen und dann das System austricksen, damit wir sie nicht abschieben können”.

Angesichts des 87-seitigen Gesetzentwurfs ist es unmöglich, die unzähligen Widersprüche zwischen dem internationalen Recht und dem innerstaatlichen Recht des Vereinigten Königreichs aufzuzählen (eine ausführliche Analyse findet sich in den rechtlichen Anmerkungen des UNHCR zum Gesetzentwurf und in der gemeinsamen Stellungnahme von Freedom from Torture). Im Großen und Ganzen verstößt der Gesetzentwurf gegen die Grundprinzipien der Flüchtlingskonvention und des internationalen Flüchtlingsrechts. Eine Reihe von Klauseln, würden, wenn sie umgesetzt würden, das Recht des Einzelnen, Asyl zu suchen und zu genießen, ernsthaft untergraben, u.a. durch die Beschränkung des Zugangs zum Hoheitsgebiet, das Fehlen eines wirksamen Schutzes vor direkter und indirekter Zurückweisung, die Diskriminierung bestimmter Kategorien von Flüchtlingen und die Kriminalisierung von Personen allein aufgrund ihres Asylantrags.

Ein solcher sicherheitsorientierter und strafbewehrter Ansatz in Bezug auf Migration und Asyl ist angeblich gerechtfertigt, weil diejenigen, die den Ärmelkanal überqueren und auf irregulärem Wege Asyl suchen, “illegale Migranten”, “gefährliche ausländische Kriminelle” und potenzielle “radikale Terroristen” sind, die ein Risiko für die nationale Sicherheit darstellen.

Klausel 10 des Gesetzentwurfs sieht vor, dass Flüchtlinge je nach Art ihrer Ankunft unterschiedlich behandelt werden können, so dass zwei Gruppen von Flüchtlingen entstehen, je nachdem, wie sie ins Vereinigte Königreich gekommen sind. Denjenigen, die über ein “sicheres” Drittland eingereist sind und dort keinen Asylantrag gestellt haben, oder denjenigen, die keinen triftigen Grund für ihre irreguläre Einreise in das Vereinigte Königreich vorweisen können, würden weniger Rechte in Bezug auf die Dauer ihres Aufenthalts im Vereinigten Königreich, den Zugang zu allgemeinen Sozialleistungen und Wohnbeihilfen sowie das Recht auf Familienzusammenführung gewährt. Dies wirft eindeutig Fragen der Vereinbarkeit mit dem Verbot der Nichtdiskriminierung und den Verpflichtungen aus dem Recht auf Familienleben auf, die im internationalen und nationalen Recht verankert sind.

Der Gesetzentwurf zielt auch darauf ab, die irreguläre Einreise zu kriminalisieren und Asylbewerber, die ohne Einreisegenehmigung in das Vereinigte Königreich einreisen, mit Geld- und/oder Freiheitsstrafen von bis zu 12 Monaten bzw. vier Jahren bei Anklageerhebung zu bestrafen (Artikel 37). Einzelpersonen können auch zu lebenslanger Haft verurteilt werden, wenn sie einen Asylbewerber bei der illegalen Einreise in das Vereinigte Königreich unterstützen (Klausel 38). Es wird nicht mehr vorausgesetzt, dass dies zu Erwerbszwecken oder zur Erzielung von Gewinnen geschieht, so dass über die enge Definition des Schmuggels im Palermo-Schmuggelprotokoll hinaus auch Formen des “humanitären Schmuggels” unter Strafe gestellt werden. Dies steht in jedem Fall im Widerspruch zu der allen Staaten und Schiffskapitänen durch das Seerecht auferlegten Pflicht, Personen in Not zu retten. Diese Bestimmungen zielen eindeutig auf Asylbewerber ab, die den Ärmelkanal überqueren. Im Jahr 2021 haben bisher mehr als 17.000 Menschen den Kanal per Boot überquert.

Die Kriminalisierung und unterschiedliche Behandlung von Asylbewerbern und Flüchtlingen stellt eine “Missachtung” des in Artikel 31 der Flüchtlingskonvention und Abschnitt 31 des Einwanderungs- und Asylgesetzes von 1999 verankerten Grundsatzes der Nichtbestrafung dar, der die Bestrafung von Asylbewerbern wegen illegaler Einreise oder illegalen Aufenthalts verbietet. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass viele Flüchtlinge zu unrechtmäßigen Mitteln greifen müssen, um Asyl zu beantragen. Paragraf 34(1) des Gesetzentwurfs ändert die allgemein akzeptierte Auslegung von Artikel 31 und legt fest, dass “ein Flüchtling nicht als direkt aus einem Land, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht war, in das Vereinigte Königreich eingereist gilt, wenn er sich bei der Einreise aus diesem Land in einem anderen Land außerhalb des Vereinigten Königreichs aufgehalten hat, es sei denn, er kann nachweisen, dass von ihm nicht erwartet werden konnte, dass er in diesem Land um Schutz nach der Flüchtlingskonvention nachsucht”.

Nach Klausel 14 können Asylanträge von Personen, die eine Verbindung zu einem sicheren Drittstaat haben, für unzulässig erklärt werden, ohne dass ein Rechtsbehelf eingelegt werden kann, was sich offenbar gegen jeden richtet, der mit einem Boot oder Lastwagen aus Frankreich einreist. Erschreckenderweise erlaubt der Gesetzentwurf die Abschiebung von Asylbewerbern in ein anderes “sicheres” Land zur Offshore-Bearbeitung, während ihr Asylantrag anhängig ist (Klausel 26). Wie der UNHCR in seinen Bemerkungen ausführte, “liegt die Hauptverantwortung für die Identifizierung von Flüchtlingen und die Gewährung von internationalem Schutz bei dem Staat, in dem ein Asylbewerber ankommt und Schutz sucht”. “Flüchtlinge zu verpflichten, in dem ersten sicheren Land, das sie erreichen, Asyl zu beantragen, würde die globalen, humanitären und kooperativen Grundsätze, auf denen das Flüchtlingssystem beruht, untergraben.”

Das Vereinigte Königreich soll auch ermächtigt werden, auf See gegen Schiffe vorzugehen, die im Verdacht stehen, gegen die Einwanderungsbestimmungen zu verstoßen (Klausel 41 und Liste 5). Auf diese Weise sanktioniert der Gesetzentwurf das Zurückdrängen von Migrantenschiffen, ohne jedoch im Einzelnen darzulegen, wie, wenn überhaupt, Asylbewerber ihre spezifischen Schutzbedürfnisse geltend machen und sich wirksam dagegen wehren können, aus dem Vereinigten Königreich zurückgedrängt zu werden. Am besorgniserregendsten ist vielleicht, dass Beamte der Grenzschutzbehörden, die sich an Pushbacks im Ärmelkanal beteiligen, die zum Ertrinken oder zu einer Gefährdung führen, Immunität “in allen straf- oder zivilrechtlichen Verfahren für alles, was in der angeblichen Ausübung von Funktionen getan wurde” erhalten, wenn das Gericht davon überzeugt ist, dass die Handlung in gutem Glauben erfolgte und es vernünftige Gründe dafür gab (Schedule 5, Part A1, J1, Hervorhebung hinzugefügt). Oder wie es der Anwalt Colin Yeo sehr treffend formuliert hat: “Wie kann es jemals vernünftige Gründe dafür geben, ein kleines, mit Flüchtlingen beladenes Boot in einer der meistbefahrenen Schifffahrtsstraßen der Welt zurückzudrängen?”.

Angesichts des jüngsten Abzugs der US- und NATO-Truppen aus Afghanistan – die US-geführte Invasion Afghanistans im Jahr 2011 war Teil des erklärten “Kriegs gegen den Terror” – sind viele der Asylbewerber, die das Vereinigte Königreich kriminalisieren oder zurückdrängen will, möglicherweise Afghanen, die vor der Taliban-Herrschaft fliehen. Das britische Resettlement-Programm für afghanische Staatsbürger und die Umsiedlungs- und Unterstützungspolitik für Afghanen werden zwar sehr begrüßt, aber es ist unvermeidlich, dass Afghanen, die keinen Zugang zu solchen Programmen haben, auf irreguläre Mittel zurückgreifen müssen, um in Nachbarländern und weiter entfernten Ländern, einschließlich des Vereinigten Königreichs, Sicherheit zu suchen.

Mehrere Bestimmungen des Gesetzestextes fördern auch direkt die Assoziierung zwischen Migration, Grenzkontrollen und Sicherheitspolitik. Es wird ein System der elektronischen Reisegenehmigung eingeführt (wie es in Australien, Kanada und den USA existiert), “um die Einreise von Personen zu blockieren, die eine Bedrohung für das Vereinigte Königreich darstellen“, was nicht ohne Auswirkungen auf die Menschenrechte ist. Der Gesetzentwurf würde auch die Abschiebung von Flüchtlingen erleichtern, die wegen einer besonders schweren Straftat verurteilt wurden und eine Gefahr für die Allgemeinheit darstellen, selbst wenn ihnen bei einer Rückkehr Verfolgung drohen würde. In Paragraf 35 wird die Schwelle für “besonders schwere Straftaten” (wie in Artikel 33 Absatz 2 der Flüchtlingskonvention über den Ausschluss vom Nichtzurückweisungsschutz festgelegt) von Straftaten, die mit mindestens zwei Jahren Haft geahndet werden, auf solche gesenkt, die nur mit einem Jahr Haft geahndet werden. Mit Klausel 51 werden Opfer der modernen Sklaverei oder des Menschenhandels vom Schutz ausgeschlossen, wenn sie als Gefahr für die öffentliche Ordnung angesehen werden, einschließlich derjenigen, die an einer terroristischen Aktivität beteiligt waren, weil sie von einer terroristischen Organisation verschleppt wurden. Diese Klausel soll eingeführt worden sein, um die Rückkehr britischer Frauen und Kinder zu verhindern, die von ISIS nach Syrien verschleppt wurden.

Die Wiederentdeckung des Völkerrechts

Das Gesetz über Staatsangehörigkeit und Grenzen wird aller Wahrscheinlichkeit nach Gesetz werden. Damit befindet sich das Vereinigte Königreich an einem extremen Punkt der Abkehr von seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen.

Der 11. September hat restriktive Ansätze in Bezug auf Migration und Asyl beschleunigt und Fremdenfeindlichkeit und Islamophobie geschürt. Solche Ansätze dienen jedoch nur dazu, die Risiken für Migranten zu erhöhen und sie noch verletzlicher zu machen. Wie das australische “Modell” gezeigt hat, sind Offshore-Verfahren und Pushbacks kostspielig, unrechtmäßig und führen zu unermesslichem Leid. Solche Externalisierungsmaßnahmen sind zudem häufig unwirksam und kontraproduktiv, da sie die Migranten in die Hände von Menschenschmugglern und Menschenhändlern treiben und das Risiko erhöhen, dass sie ihr Leben verlieren, da ihnen keine andere Wahl bleibt, als versteckte, gefährlichere Routen zu nehmen. Die Entscheidung des Vereinigten Königreichs, “legale” und “geordnete” Wege zu schließen, indem es Staaten, die bei der Rückführung ihrer Staatsangehörigen nicht kooperieren, restriktive Visamaßnahmen auferlegt (siehe Klausel 59 des Gesetzentwurfs) und die Möglichkeiten der Familienzusammenführung einschränkt, wie oben beschrieben, wird dies nur noch verstärken.

Das Vereinigte Königreich und andere Regierungen müssen ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen ernst nehmen und ihr Engagement für die Wahrung der Rechte aller Asylbewerber, Flüchtlinge und anderer Migranten bekräftigen, unabhängig davon, wie sie Asyl beantragt haben oder in das Vereinigte Königreich gekommen sind, und ohne Angst zu schüren und Migranten als Bedrohung abzustempeln. Auf der grundlegendsten Ebe