Mit der „Kampfansage der SPD-Frauen“ und ebenfalls laut gewordenen Forderungen der Unions-Frauen sind paritätische Wahllisten wieder auf der politischen Agenda. Und damit auch das Argument, sie seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, sogar demokratiefeindlich. Während die Landesverfassungsgerichte aus Brandenburg und Thüringen die dortigen Paritätsgesetze für verfassungswidrig erklärten, hat das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden, ob Paritätsgesetze unter dem Grundgesetz möglich sind. Angedeutet haben die Karlsruher Richter:innen aber bereits, dass es auf einen gerechten Ausgleich zwischen Parteienfreiheit und den Wahlrechtsgrundsätzen einerseits und der Gleichberechtigung der Geschlechter andererseits ankommen wird. Anstatt auf dieser Grundlage über konkrete Regelungsmöglichkeiten zu diskutieren, dominieren jedoch Extrempositionen die Paritätsdebatte. Ein Grund mehr, die Debatte zu versachlichen: Parität ist kein Systembruch mit der Verfassung, sondern eine politische Entscheidung.

Eingriffe in die Parteienfreiheit und die Grundsätze der freien und gleichen Wahl

Die Paritätsregelungen aus Brandenburg und Thüringen haben in den vergangenen sechs Jahren nicht nur die Verfassungsgerichte beschäftigt, sondern auch mehrere Dissertationsschriften hervorgebracht (insb. Volk, Gloßner, Heimerl, Rabe, Lauenstein). Der verfassungsrechtliche Rahmen für Paritätsregelungen auf Bundesebene ist damit verhältnismäßig gut ausgeleuchtet und gestaltet sich wie folgt: Regelungen, die eine paritätische Listenbesetzung im Wahlrecht vorschreiben, greifen in die Organisationsfreiheit der Parteien ein (Art. 21 GG), die für das Verfahren der innerparteilichen Listenaufstellung verantwortlich sind. Sie greifen auch ein in die passive Wahlrechtsgleichheit der potentiell Kandidierenden (Art. 38 Abs. 1 GG), soweit sich für sie die Chance auf einen Listenplatz auf die geschlechtsspezifisch passenden Listenplätze verengt. Zwar wird die Wahlfreiheit der Wählenden nicht über den Eingriff, der mit der Ausgestaltung des Wahlsystems als Wahlkreis- und Listenwahl verbunden ist, hinaus beeinträchtigt. Paritätsregelungen stellen aber einen Eingriff in die Wahlvorschlagsfreiheit der Aufstellungsberechtigten dar (Art. 38 Abs. 1 GG). Einzelne Details mögen umstritten sein. Einigkeit besteht aber insoweit, dass paritätische Listenwahlen die Parteienfreiheit und die Wahlrechtsgrundsätze beeinträchtigen.

Rechtfertigung durch Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG?

Paritätsregelungen sind daher nur zulässig, soweit sie verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden können. Hier wird es etwas komplizierter. Als Rechtfertigungsgrund kommt das Gleichberechtigungsgebot (Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG) in Betracht. Die Landesverfassungsgerichte in Thüringen und Brandenburg (beide 2020) lehnten das Gebot der Gleichberechtigung von Frauen und Männern als abwägungstaugliche Position jedoch ab: Thüringen mit Verweis auf die Historie ihres landesverfassungsrechtlichen Gleichberechtigungsgebots und mit den hohen Anforderungen, die im Wahlrecht an den tauglichen Rechtfertigungsgrund zu stellen seien; Brandenburg mit dem Argument, der Grund müsse „wahlrechtsimmanent“ sein, das Gebot der Gleichberechtigung sei „wahlrechtsfremd“. Eine Rechtfertigung über das Gleichberechtigungsgebot kam daher für beide Gerichte von vornherein nicht in Betracht.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage der Zulässigkeit von paritätischen Wahllisten bislang nicht beantwortet. In dem Beschluss zur Bayerischen Paritätsinitiative (2020) betonte das Gericht aber den gesetzgeberischen Spielraum für eine einfachgesetzliche Regelung: Die nähere Ausgestaltung des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag obliege gemäß Art. 38 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber, der im Rahmen des Gestaltungsauftrags die Abwägung zwischen Gleichberechtigungsgebot einerseits sowie Parteienfreiheit und Wahlrechtsgrundsätzen andererseits vorzunehmen habe. Das Bundesverfassungsgericht geht also davon aus, dass das Gleichberechtigungsgebot grundsätzlich mit der Parteienfreiheit und den Wahlrechtsgrundsätzen abgewogen werden kann. Wie diese Grundsätze in einen gerechten Ausgleich gebracht werden können, hat es jedoch nicht gesagt. Auch das Verhältnis von Art. 3 Abs. 2 und Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht bisher ausdrücklich offen gelassen. Gegen eine Spezialität der Wahlrechtsgleichheit im Verhältnis zu den besonderen Gleichheitssätzen spricht die Rechtsprechung zum Wahlrechtsausschluss Betreuter. Hier hat das Bundesverfassungsgericht bestätigt, dass der Gesetzgeber jedenfalls Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG (Verbot der Benachteiligung von Menschen mit Behinderung) im Wahlrecht berücksichtigen darf.

Demokratische Repräsentation und der Stellenwert der Gleichberechtigung

Die Einführung von paritätischen Wahllisten ist damit in erster Linie eine politische Frage. Ihre Beantwortung hängt zusammen mit dem Demokratieverständnis und dem Stellenwert, dem der Gleichberechtigung in der Demokratie beigemessen wird. Und hier gerät in der Debatte einiges durcheinander. Wenn Monika Polzin in der Welt zuspitzt, dass die Einführung der Parität „die vollständige Abschaffung der Demokratie [ermöglicht]“ und dass es für die „Bewahrung unserer Demokratie […] elementar“ sei, „dass die Idee der Parität aufgegeben […] wird“, dann bringt sie damit zum Ausdruck, dass sie ein spiegelbildliches Repräsentationsverständnis ablehnt, das demokratische Repräsentation vermeintlich vorrangig oder sogar ausschließlich über die Zugehörigkeit zu (Geschlechts-)Gruppen realisieren will. Das dürften in der deutschen Paritätsdebatte wohl die wenigsten ernsthaft vertreten. Hiergegen stellt sie ein Repräsentationsverständnis, das ausschließlich formal auf staatsbürgerliche Gleichbehandlung blickt und tatsächlich bestehende Ungleichheiten vollständig ausblendet. Beides sind Extrempositionen.

Vertreter:innen eines streng formalistischen Repräsentationsverständnisses argumentieren, ausgehend von dem etablierten Wahlsystem, dass mit Paritätsregelungen der Grundsatz der Volkssouveränität durch eine geschlechtsbezogene Gruppensouveränität ersetzt werde. Parteien vorzugeben, wie sie ihre Wahllisten zu gestalten haben, würde in einen undemokratischen Stände-Staat münden, in dem sich demokratische Repräsentation ausschließlich über die Zugehörigkeit zu Gruppen realisiere. Materielle Repräsentationsverständnisse würden gruppenbezogene Mandatszuweisungen verfestigen, ohne dass die relevanten Gruppen überhaupt klar abgrenzbar seien. Dies rücken Kritiker:innen jedoch als nicht hinnehmbar in den Mittelpunkt der eigenen Argumentation, ohne dabei die Risiken einer streng formalen Betrachtungsweise ernst zu nehmen. So droht eine Perpetuierung faktischer Ungleichheiten, die das Grundgesetz – insbesondere mit Art. 3 Abs. 2 GG – gerade überwinden will. Dass Frauen nicht die gleichen Zugangschancen zu politischen Ämtern haben, und dies aus Gründen, die über individuelle Fähigkeiten, Präferenzen und Entscheidungen hinausgehen, erkennen aber selbst die Gegner:innen paritätischer Regelungen an. Eine formalistische Interpretation demokratischer Repräsentation, die strukturelle Gegebenheiten vollständig ausblendet, erlaubte dem Gesetzgeber nicht einmal dann geschlechtsspezifische Anknüpfungen im Wahlvorschlagsrecht, wenn der Deutsche Bundestag mit 630 Männern besetzt wäre.

Keine Frage der Verfassungsidentität

Vereinzelt wird das Argument formaler Repräsentation sogar so weit geschraubt, dass Paritätsregelungen die Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes aus Art. 79 Abs. 3 GG berühren und deshalb nicht einmal per Verfassungsänderung zulässig sein sollen (so etwa Polzin und Volk). Dass Paritätsregelungen den Kern der Verfassungsidentität berühren sollen, kann angesichts der Dogmatik und Genese zur Ewigkeitsgarantie nicht überzeugen. Die Ewigkeitsgarantie entzieht die Menschenwürde und die Staatsstrukturprinzipien der Verfassungsänderung. Sie bietet aber – so das Bundesverfassungsgericht – „keinen Bestandsschutz aller konkret verwirklichten Ausprägungen“ dieser Prinzipien. So dürfe der verfassungsändernde Gesetzgeber einzelne Ausprägungen von Staatsstrukturprinzipien anpassen, soweit sie nicht deren prägende Bedeutung für die Verfassungsordnung berühren. Dabei sei die Ewigkeitsgarantie restriktiv auszulegen. Das Grundgesetz legt die Ausgestaltung des Wahlsystems grundsätzlich in die Hände des einfachen Gesetzgebers, der sogar über Verhältnis- oder Mehrheitswahlsystem neu befinden könnte. Die Wahlrechtsgrundsätze sind normgeprägte Grundsätze. Ein Verstoß gegen die Ewigkeitsgarantie wäre erst dann denkbar, wenn für eine mit dem Staatsstrukturprinzip – bei Paritätsregelungen mit dem Demokratieprinzip – vereinbare Auslegung überhaupt kein Raum mehr besteht. Die Kernelemente des Demokratieprinzips, nämlich der Grundsatz der Volkssouveränität, das Mehrheitsprinzip und die Möglichkeit gleichberechtigter Teilhabe aller Bürger:innen an der politischen Willensbildung lassen sich aber nicht ausschließlich über ein streng formalistisches Repräsentationsverständnis abbilden. Das Wahlrecht ist auf ein solches Verständnis nicht programmiert, es kann vielmehr bezweifelt werden, inwieweit es überhaupt eine eigene Repräsentationstheorie vorweist. Schon in der Entwicklungsgeschichte des Grundgesetzes wurden Demokratie und Wahlsystem im Übrigen nicht ohne gleichberechtigte Teilhabe von Frauen gedacht – dies zeigt der Beitrag von Fabian Michl hinsichtlich der Debatten über das Wahlsystem für die Bundesrepublik im Parlamentarischen Rat.

Spiegelbildlichkeit und pluralistische Demokratie

Die diametral entgegengesetzte Position in der Paritätsdebatte knüpft an Repräsentationsverständnisse an, nach denen Paritätsregelungen notwendig sind, um eine spiegelbildliche Repräsentanz von Frauen und Männern in den Parlamenten zu erwirken. Eine Variante vertritt Silke Laskowski, Prozessvertreterin der Bayerischen Popularklage, die ausgehend von der politischen Wirklichkeit für ein Repräsentationsverständnis streitet, nach dem eine gleichberechtigte Berücksichtigung aller Anliegen des Volkes nur durch eine der Wirklichkeit Rechnung tragende Abbildung im Parlament möglich sei. Mit dieser Argumentation wird Parität als Verwirklichung repräsentativer Demokratie selbst verstanden.

Einen anderen Aspekt betonen Ansätze politischer Gleichheit, die Parlamente als Orte gesellschaftlicher Pluralität begreifen, die diskriminierungsfrei ausgestaltet werden müssen, um den gleichen Zugang zu und gleiche Partizipationsmöglichkeiten an demokratischen Öffentlichkeiten zu realisieren (Wapler, JöR nF 67 [2019], S. 427 ff.). Pluralistische Demokratieverständnisse beziehen strukturelle Ungleichheiten konzeptionell ein, sie reflektieren Diskriminierungs- und Marginalisierungsrealitäten (siehe auch Röhner). Paritätisch zu besetzende Wahllisten können in diesem Sinne (Hilfs-)Instrumente werden, um den Anspruch demokratischer Gleichheit einzulösen.

Politische Gleichberechtigung als Verfassungsauftrag

Aber auch ohne entsprechende theoretische Bezugnahmen lässt sich die Abwägung von Parteienfreiheit und Wahlrechtsgrundsätzen mit dem Gleichberechtigungsgebot bestreiten. Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass der Wahlgesetzgeber sich grundsätzlich für ein Wahlsystem der repräsentativen Demokratie entscheiden kann, das dem Verfassungsziel der Gleichberechtigung der Geschlechter in seiner Ausgestaltung Rechnung trägt. Das Gleichberechtigungsgebot zielt darauf ab, Gleichberechtigung tatsächlich durchzusetzen und bestehende Nachteile zu beseitigen. Es folgt einem Gleichheitsverständnis, das sich auf die gesellschaftliche Wirklichkeit erstreckt, mit dem Ziel, für die Zukunft die Gleichberechtigung der Geschlechter durchzusetzen. Das Gleichberechtigungsgebot des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG gilt – wie oben gesehen – auch für die Sphäre des Politischen und das Wahlrecht. Im Wahlrecht erfordert dies, die Bedingungen für demokratischen Diskurs und Wahlen in den Blick zu nehmen und bestehende Hürden zu adressieren. Ebenso wenig wie Art. 3 Abs. 2 GG auf schematische Ergebnisgleichheit gerichtet ist, geht es den Befürworter:innen von Paritätsregelungen um eine plumpe Repräsentation von Frauen um ihrer selbst willen. Die Forderung nach Parität knüpft vielmehr im Sinne des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG an den Befund struktureller Benachteiligung im Politischen an, die viele Ursachen hat und reale Auswirkungen: nämlich faktische Nachteile zu Lasten von Frauen und anderen marginalisierten Personen, die sich in einer Unterrepräsentanz in den Parlamenten niederschlagen.

Paritätsregelungen suchen einen Umgang mit diesem realen Diskriminierungsproblem. Sie betreffen dabei nicht das Wahlsystem als solches, sondern einen Aspekt der Ausgestaltung des Wahlsystems. Sie zielen darauf, Hürden abzubauen, die Frauen den Zugang zu politischen Ämtern erschweren. Das Instrument der Quotierung, das bei paritätischen Wahllisten zur Anwendung kommt, ist Hilfsmittel zur Zielerreichung, kein Selbstzweck. Indem bei der Listenaufstellung Frauen stärker als bisher berücksichtigt werden, sollen sich die Nachwuchs- und Nominierungsstrategien der Parteien ändern und sich eine Kultur der Gleichberechtigung etablieren. Freilich zunächst mit der Konsequenz, dass jene Parteien, die bisher wenig für die Gleichberechtigung der Geschlechter getan haben, ihre Nominierungspraxis umgehend anpassen und gezielt Frauen rekrutieren müssen. Verfassungsrechtlich ist es vertretbar, wenn der Gesetzgeber die Parteien als Schaltzentralen der repräsentativen Demokratie in die Pflicht nimmt, damit der Gesetzgeber seiner Verpflichtung zur tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung nachkommen kann. Es ist in Anerkennung dieser Funktion ebenfalls vertretbar, gerade denjenigen Parteien einen (höheren) Beitrag zu Gleichberechtigung der Geschlechter abzuverlangen, die den Verfassungsauftrag aus Art. 3 Abs. 2 GG bisher nicht in ihrer internen Organisation, z.B. im Satzungsrecht, berücksichtigt haben.

Parität ist nicht gleich Parität: Der Gesetzgeber ist gefragt

Bei einer paritätischen Gestaltung von Wahllisten kommt das Gleichberechtigungsgebot mit dem Ziel zur Anwendung, benachteiligende Strukturen aufzubrechen. Es geht nicht darum, eine irgendwie geartete Idee von spiegelbildlicher Repräsentanz durchzusetzen. Das Grundgesetz folgt keiner festgeschriebenen Repräsentationstheorie, die geschlechtsspezifische Ausgestaltungen des Wahlvorschlagsrechts von vornherein ausschlösse. Es kommt auf die Abwägung von Parteienfreiheit, Wahlrechtsgrundsätzen und dem Versprechen der Gleichberechtigung der Geschlechter an. Innerhalb der verfassungsrechtlichen Grenzen hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, den er sachgerecht ausfüllen darf und muss. Dabei kommt es entscheidend auf die konkrete Ausgestaltung an: Parität ist nicht gleich Parität. Paritätische Wahllisten, größere Wahlkreise mit Wahlkreis-Duos, Sanktionen bei der Parteienfinanzierung – hier ist vieles denkbar. Will der Gesetzgeber ganz sicher gehen – und bekommt er die notwendigen Mehrheiten organisiert, steht ihm neben der einfachgesetzlichen Lösung auch der Weg einer Absicherung von Parität in der Verfassung offen. Einseitige Extrempositionen bringen die Diskussion über Möglichkeiten und Wege nicht voran.