Ministerpräsident ohne Frist
Von der Kunst, fehlende Fristen zu umgehen
Die AfD könnte bei der Wahl am 6. September in Sachsen-Anhalt eine absolute Mehrheit erringen – zumindest wird sie wahrscheinlich die stärkste Fraktion stellen. Angesichts zu erwartender schwieriger Mehrheitsverhältnisse im neu gewählten Magdeburger Landtag ließ der sachsen-anhaltische Ministerpräsident Sven Schulze bei Markus Lanz kürzlich verlauten, es werde womöglich erst mal keine Ministerpräsidentenwahl geben, denn eine solche sei gesetzlich nicht vorgeschrieben. Wenig überraschend rief dies Irritationen hervor (so etwa hier), da natürlich der Landtag die Pflicht habe, einen neuen Ministerpräsidenten zu wählen (so insbesondere hier). Tatsächlich kennt die Landesverfassung keine Frist zur Wahl eines neuen Ministerpräsidenten. Vielmehr obliegt die Terminierung dem politischen Prozess; dies könnte der AfD in die Hände spielen.
Die Wahl des Regierungschefs als Selbstverständlichkeit
Der Dreiklang „Parlamentswahl – Koalitionsgespräche – Wahl des Regierungschefs“ hat trotz kleinerer Probleme hier und da im Bund und in den Ländern regelmäßig reibungslos funktioniert. Nur selten sorgte die Wahl eines Regierungschefs für größere öffentliche Aufmerksamkeit, da mit dem amtlichen Ergebnis der jeweiligen Parlamentswahl schon ziemlich genau feststand, wer fortan die jeweiligen Regierungsgeschäfte übernehmen würde. Bund und Länder in Deutschland sind als parlamentarische Systeme ausgestaltet, in denen regelmäßig die größte Partei, gestützt auf eine (koalierende) Parlamentsmehrheit, den Regierungschef stellt. Dem gehen Konsultationen, Sondierungen und schließlich Koalitionsverhandlungen voran, sodass der eigentliche Wahlakt im Parlament beinahe zu einer bloßen Formsache wird. Es verwundert also nicht, dass Fragen rund um den Wahlakt selbst zumeist nur akademischer Natur waren – deren praktische Relevanz vermeintlich gering.
In der jüngeren Vergangenheit geriet aber auch die Wahl des Regierungschefs verstärkt ins politische und damit auch ins staatsrechtliche Rampenlicht. Bei der Wahl von Friedrich Merz zum Bundeskanzler musste der Bundestag erstmals einen zweiten Wahlgang ansetzen. Erschöpfend ausgetauscht sind die Argumente zu der Frage, mit welcher Mehrheit das Parlament in Thüringen im dritten Wahlgang den Ministerpräsidenten wählt. Und nun gesellt sich die Frage dazu, ob der Landtag in Magdeburg eigentlich einen (neuen) Ministerpräsidenten wählen muss.
Keine regierungslose Zeit
Die Wahlverfahren im Bund und in den Ländern ähneln sich zwar, unterscheiden sich aber teilweise auch erheblich. Daher kann man die Frage nach einer „Wahlpflicht“ nur vor dem spezifischen verfassungsrechtlichen Hintergrund der jeweiligen Rechtsordnung beantworten. Gemeinsam ist den unterschiedlichen Verfassungsräumen jedoch, dass es keine „regierungslose“ Zeit gibt. Denn obwohl die Amtszeit der Regierung regelmäßig mit dem Zusammentritt des neu gewählten Parlaments endet (so z.B. Art. 69 Abs. 2 GG), ist zumindest der Regierungschef (und mit ihm meist die Minister) bis zum Amtsantritt eines Nachfolgers verpflichtet, die Regierungsgeschäfte kommissarisch weiterzuführen (z.B. Art. 69 Abs. 3 GG). Legitimatorisch gründet sich die nunmehr geschäftsführende Regierung nicht mehr direkt auf das Vertrauen des Parlaments, sondern auf die in der Verfassung vorgesehene Geschäftsführungspflicht. Die verfassungsrechtlichen Befugnisse einer nur geschäftsführenden Regierung sind gegenüber der ordentlich amtierenden Regierung grundsätzlich die gleichen. Davon ausgenommen ist hingegen die Befugnis des geschäftsführenden Regierungschefs, das bestehende Kabinett umzubilden (sog. Versteinerungsprinzip). Bis eine Nachfolge gewählt ist, führt die alte Regierung die Geschäfte aber fort.
Die Frist, die liebe Frist…
Fristen spielen auch im Verfassungsrecht eine große Rolle. Die Legislaturperiode des Parlaments ist auf vier oder fünf Jahre befristet (z.B. Art. 43 S. 1 Verf LSA, Art. 39 Abs. 1 S. 1 GG). Es gibt regelmäßig eine Frist, bis wann die Neuwahl stattfinden muss (z.B. Art. 43 S. 3, 4 Verf LSA, Art. 39 Abs. 1 S. 3, 4 GG). Und es gibt schließlich auch eine Frist, in der das neu gewählte Parlament zu seiner konstituierenden Sitzung zusammentreten muss (z.B. Art. 45 Abs. 1 S. 2 Verf LSA, Art. 39 Abs. 2 GG).
Auch das Verfahren zur Ministerpräsidentenwahl unterliegt häufig Fristen. So ist etwa in Sachsen-Anhalt vorgesehen (Art. 65 Abs. 2 Verf LSA), dass nach gescheitertem erstem Wahlgang binnen sieben Tagen ein neuer Wahlgang stattfinden muss. Wählt das Parlament auch in diesem keinen Kandidaten mit absoluter Mehrheit, findet schließlich eine letzte Runde statt, in der gewählt ist, wer die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erhält. Dies darf nicht länger als vierzehn Tage dauern (zum Verfahren auch hier). Ähnliches gilt beispielsweise auch für die Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG).
Einige Landesverfassungen setzen zudem eine Frist, in der das Parlament einen neuen Ministerpräsidenten gewählt haben muss; andernfalls gilt der Landtag als aufgelöst (Art. 60 Abs. 3 SächsVerf: vier Monate; Art. 47 BWVerf, Art. 83 Abs. 3 BbgVerf, Art. 87 Abs. 4 SaarlVerf: drei Monate; Art. 44 Abs. 5 BayVerf: vier Wochen). In Bayern ist zudem vorgesehen, dass binnen Wochenfrist (!) nach Neukonstituierung des Landtags ein Ministerpräsident zu wählen ist (Art. 44 Abs. 1 BayVerf). Dies übt erheblichen Druck auf das Parlament aus, sich zeitnah auf einen neuen Regierungschef zu verständigen. Andere Landesverfassungen zwingen zumindest den jeweiligen Landtag, nach gescheitertem erstem Wahlgang über seine Auflösung zu befinden; andernfalls gelten erleichterte Quoren für weitere Wahlgänge. Dies trifft auch auf Sachsen-Anhalt zu (Art. 65 Abs. 2 Verf LSA).
Keine Frist in Sachsen-Anhalt
Eine Frist, wann der erste Durchgang für die Wahl des Ministerpräsidenten (der das weitere fristgebundene Prozedere in Gang setzt) stattzufinden hat oder bis wann die Wahl abgeschlossen sein muss, sucht man in der Verfassung Sachsen-Anhalts allerdings vergebens. Tatsächlich kennt die Hälfte der Landesverfassungen sowie das Grundgesetz keine Frist, bis wann überhaupt ein erster Wahlgang angesetzt sein muss. Für das Grundgesetz zumindest wird vertreten, die Wahl müsse zügig nach dem Vorschlag des Bundespräsidenten durchgeführt werden. Dieser wiederum müsse auch in angemessener Zeit einen Vorschlag machen, für den er wenigstens aber die politischen Sondierungen abwarten kann. Auf Landesebene gibt es kein Äquivalent zum Bundespräsidenten, sodass dieses auf die Organtreue gestützte Argument nicht greift, um eine Wahlpflicht zu begründen. Die Wahl initiieren die Abgeordneten vielmehr selbst.
Dass eine Frist fehlt, kann auch nicht damit überspielt werden, dass man eine irgendwie geartete staatsrechtliche Pflicht des Parlaments, einen Regierungschef zu wählen, konstruiert. Die Wahl eines Ministerpräsidenten bzw. des Bundeskanzlers gehört zweifelsohne zu den staatsorganisationsrechtlichen Kernaufgaben des Parlaments, ist aber ein Recht und keine Pflicht. Eine Regierung gibt es ohnehin – die geschäftsführende. Auch indem ein Parlament keine Nachfolgeregierung wählt, billigt es die Arbeit der geschäftsführenden Regierung. Daraus entspringt für diese eine gewisse Legitimation. Gegen eine Pflicht zur Wahl streitet paradoxerweise auch die von Verfassungs wegen angeordnete Auflösung des Parlaments in den genannten Ländern, wenn keine Wahl zustande kommt. Denn auch der Verzicht auf die Wahl ist eine Wahl selbst, auch wenn sie in die eigene Auflösung führt.
Speziell in Sachsen-Anhalt ist man zudem damit konfrontiert, dass sich der verfassungsändernde Gesetzgeber ausdrücklich gegen eine Frist für das Ingangsetzen der Wahl zum Ministerpräsidenten entschieden hat. Bis 2020 sah der Text des Art. 65 Abs. 2 der Landesverfassung noch vor, dass der erste Wahlgang innerhalb von vierzehn Tagen nach dem Zusammentritt des Landtags stattzufinden habe. Im Zuge einer Verfassungsreform ist diese Frist ersatzlos gestrichen worden, da sie sich „in bestimmten politischen Konstellationen als zu kurz erweisen [könnte], insbesondere dann, wenn Koalitionsverhandlungen einen längeren Zeitraum beanspruchen, wie Erfahrungen auf Bundesebene und in einer Reihe von Ländern in den letzten Jahren gezeigt haben“ (LT-Drs. 7/5550, S. 48).
Der ewig geschäftsführende Ministerpräsident?
Vorausgesetzt, es gibt am 6. September keine klare Mehrheit für eine Partei oder ein Parteienbündnis im Magdeburger Landtag: Heißt das nun, dass dem Land eine ewig geschäftsführende Landesregierung unter Ministerpräsident Sven Schulze bevorsteht? Dessen Ausführungen bei Markus Lanz und – viel eindringlicher – das geltende Verfassungsrecht lassen diesen Schluss zu. Zumindest im ersten halben Jahr könnte sich der blockierte Landtag seiner Verantwortung auch nicht dadurch entziehen, dass er sich anstelle der Neuwahl des Ministerpräsidenten für seine eigene Auflösung entscheidet. Denn das schließt Art. 60 Abs. 2 Verf LSA mit seinem Wortlaut eindeutig aus. Dass nach dessen Abs. 1 nur eine Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Abgeordneten die Auflösung beschließen kann, ist die nächste Hürde.
Das bedeutet aber nicht, dass Sachsen-Anhalt bis zur nächsten regulären Wahl im Jahr 2031 von einer geschäftsführenden Regierung geführt werden wird. Denn wie oben bereits angedeutet, gibt es ein striktes Zeitregime, wenn das Parlament das Wahlprozedere erst einmal in Gang gesetzt hat. Das kann zwar auch in der Parlamentsauflösung münden. Viel wahrscheinlicher ist aber, dass das Parlament einen neuen Ministerpräsidenten wählt, nämlich diejenige Person, die im dritten Wahlgang die Mehrheit der abgegebenen Stimmen (also nicht zwingend die absolute Mehrheit) erhält.
Dass es für einen ersten Wahlgang gerade keine verfassungsrechtliche Frist gibt, steht dem nicht entgegen. Denn wenn es darum geht, dass „der Landtag“ über die Wahl befindet, dann ist damit keine von den Abgeordneten gesonderte Entität gemeint, sondern das Parlament als Ganzes im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder (BVerfGE 102, 224, Rn. 56). Sie bestimmen gleichberechtigt (Art. 38 Abs. 1 GG, Art. 41 Abs. 2 Verf LSA) letztlich einzeln und im Zusammenwirken über die Arbeit des Parlaments. Wenn also eine Gruppe von Abgeordneten dies verlangt, ist die Wahl des Ministerpräsidenten auf die Tagesordnung zu setzen. Über die Tagesordnung entscheidet zwar zunächst der Ältestenrat (§ 10 Abs. 1 S. 2 GO-LT LSA), sofern nicht das Plenum selbst darüber befindet (§ 55 Abs. 2 GO-LT LSA). Im Ältestenrat vertreten sind allerdings die Fraktionen nach ihrer jeweiligen Stärke (§ 9 Abs. 2 GO-LT LSA). Um einen Gegenstand wieder von der Tagesordnung abzusetzen, ist schließlich auch ein Plenumsbeschluss notwendig (§ 57 Abs. 1 Nr. 4 GO-LT LSA).
Es bleibt also die Erkenntnis: Eine Pflicht oder gar eine Frist zur Wahl des Ministerpräsidenten besteht für den Magdeburger Landtag nicht. Abhängig vom Wahlergebnis hat es die größte Fraktion im Landtag aber möglicherweise in der Hand, eine Ministerpräsidentenwahl zu provozieren. Das absehbare Scheitern einer Wahl mit absoluter Mehrheit würde dann in einen dritten Wahlgang münden, in dem eine relative Mehrheit ausreicht. Dies lässt auch abseits einer absoluten Mehrheit einen Ministerpräsidenten der AfD wahrscheinlich werden.