Unterstelltes Misstrauen
Wie Bremens Verordnung zum Erscheinungsbild der Polizei den Maßstab des § 34 Abs. 2 BeamtStG unterläuft
Bremen verbietet ab sofort religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidungsstücke im Polizeidienst bei „zielgerichtetem Außenkontakt“. Hierzu wurde am 15.10.2026 eine Rechtsverordnung verkündet. Diese sollte den Maßstab des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG konkretisieren, im Ergebnis unterläuft sie ihn aber: Statt das Verbot an die objektive Eignung zu knüpfen, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung zu beeinträchtigen, unterstellt sie diese Beeinträchtigung bereits. Ihre scheinbar schonende Differenzierung nach dem Außenkontakt erweist sich zudem als inkohärent und schließt Betroffene faktisch vom Polizeivollzugsdienst aus.
Der Weg zur Rechtsverordnung
Anlass für die Verordnung war der Fall eines Polizeianwärters, der der Sikh-Religion angehört und aus religiösen Gründen einen Dastar trägt. Der Polizeipräsident untersagte ihm, während seiner praktischen Ausbildungsabschnitte bei Tätigkeiten mit Bürgerkontakt diesen zu tragen und stützte das Verbot auf die Uniformordnung der Polizei. Das VG Bremen befand mit Beschluss vom 19.03.2026 im Eilverfahren, dass § 56 Abs. 1 BremBG in Verbindung mit der Uniformordnung der Polizei keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für ein Dastar-Verbot ist (S. 16). Mit § 56 Abs. 2 BremBG habe der Landesgesetzgeber bestimmt, dass die Einzelheiten des Erscheinungsbilds von Polizist:innen durch Rechtsverordnung zu regeln seien (S. 12). Diese Lücke hat die Senatorin für Inneres und Sport nun mit einer Verordnung geschlossen.
So heißt es in § 3 Abs. 1 S. 2 der Verordnung:
„Bei zielgerichtetem Außenkontakt dürfen Beamtinnen und Beamte keine Symbole oder Kleidungsstücke offen tragen, die bei objektiver Betrachtung eine bestimmte religiöse oder weltanschauliche Auffassung zum Ausdruck bringen.“
Was unter „zielgerichtetem Außenkontakt“ zu verstehen ist, wird in § 1 Abs. 3 S. 1 der Verordnung definiert. Ein solcher Kontakt liegt hiernach vor, wenn die jeweilige Tätigkeit auf die unmittelbare persönliche Interaktion mit Bürgerinnen und Bürgern oder Verfahrensbeteiligten gerichtet ist, die Dienstausübung im öffentlichen Raum ausgeübt oder die Polizeiuniform außerhalb des Dienstes in der Öffentlichkeit getragen wird. Nach § 1 Abs. 3 S. 2 der Verordnung reichen zufällige Begegnungen oder die bloße Anwesenheit nicht für eine „unmittelbare persönliche Interaktion“ aus.
Es bleibt offen, ob die Verordnung den Maßstab einhält, den § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG für religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidung vorgibt.
Der unterlaufene Maßstab des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG
§ 34 Abs. 2 BeamtStG regelt, unter welchen Voraussetzungen Beamt:innen in der Gestaltung ihres Erscheinungsbilds beschränkt werden dürfen. Nach S. 2 können insbesondere bestimmte Kleidungsstücke, Schmuck, Symbole und Tätowierungen eingeschränkt oder untersagt werden, soweit die Funktionsfähigkeit der Verwaltung oder die Pflicht zum achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten dies erfordert. Für religiös oder weltanschaulich konnotierte Merkmale enthält S. 4 eine speziellere Regelung: Sie können „nur dann eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung der Beamtin oder des Beamten zu beeinträchtigen.“
Die Regelung formuliert damit zwei Voraussetzungen. Zum einen setzt ein Verbot voraus, dass das religiöse Symbol oder religiös konnotierte Kleidungsstück objektiv geeignet ist, Vertrauen zu beeinträchtigen. Zum anderen bezieht sich dieses Vertrauen auf die Amtsführung „der Beamtin oder des Beamten“, also auf die einzelnen Amtsträger:innen und nicht auf das von der Institution vermittelte Bild. Darin liegt ein entscheidender Unterschied zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat das Kopftuchverbot für die Rechtsreferendarin auf institutionelle Belange gestützt, nämlich die Neutralität des Staates und das Vertrauen in die Justiz in ihrer Gesamtheit (BVerfGE 153, 1, Rn. 90 f.). Hingegen führte es bezüglich der einzelnen Amtsträgerin ausdrücklich aus: „Das Verwenden eines religiösen Symbols im richterlichen Dienst ist für sich genommen indes nicht geeignet, Zweifel an der Objektivität der betreffenden Richter zu begründen“ (Rn. 99). Ihre Fähigkeit zur unparteilichen Behandlung hätten sie schon im Auswahlverfahren und durch die Ausbildung bewiesen. § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG knüpft damit an dieselbe Ebene an, auf der das Bundesverfassungsgericht eine Beeinträchtigung ausdrücklich verneint hat.1) Daher ist der institutionelle Begründungsansatz des Bundesverfassungsgerichts nicht mit dem Wortlaut des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG vereinbar. Dies zeigt, dass der einfachgesetzliche Maßstab enger ist als der verfassungsrechtliche des Bundesverfassungsgerichts.
§ 3 Abs. 1 S. 2 der Verordnung stellt auf etwas anderes ab, denn er verbietet Symbole oder Kleidungsstücke, die „bei objektiver Betrachtung“ eine religiöse Auffassung ausdrücken. Das ist sowohl beim Kopftuch als auch beim Dastar selbstverständlich der Fall. Ob das Symbol oder Kleidungsstück objektiv geeignet ist, das Vertrauen zu beeinträchtigen, wie es § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG verlangt, ist demnach unerheblich. Die Frage nach dem Vertrauen wird durch die bloße Frage nach der Erkennbarkeit eines religiösen Symbols ersetzt. Zwar nennt die neue Verordnung in § 2 Abs. 3 S. 2, dass das Erscheinungsbild das Vertrauen in die Neutralität des staatlichen Handelns nicht beeinträchtigen darf, allerdings nur als allgemeinen Grundsatz, und nicht als Voraussetzung des Verbots in § 3 Abs. 1 S. 2.
Nun könnte angeführt werden, dass diese Art der Regelungstechnik das Bestimmen von „Einzelheiten“ im Sinne des § 34 Abs. 2 S. 5 BeamtStG bedeutet. Für das VG Bremen gehört neben Detailfragen dazu ausdrücklich auch die Bestimmung des konkreten religiösen Merkmals, das objektiv dazu geeignet ist, das Vertrauen in eine neutrale Amtsführung zu beeinträchtigen (S. 15). Die Verordnung hätte dies also zu bestimmen. Der Normtext macht die Eignung jedoch nicht zu Voraussetzung. Nach der Sachdarstellung der Vorlage an die staatliche Deputation für Inneres (VL 21/8375) wird der Maßstab des § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG gerade dadurch umgesetzt, dass das Verbot auf Situationen beschränkt sei, in denen Beamt:innen den Bürger:innen unmittelbar gegenübertreten und die neutrale Amtsführung nach außen besonders wahrnehmbar sei (S. 3). In diesen Situationen trete die Repräsentationswirkung der Polizei besonders hervor, der das „in besonderem Maße schutzbedürftige Vertrauen“ in eine neutrale Amtsführung gegenüberstehe (S. 3). Das zeigt aber nur, dass das Vertrauen dort bedeutsam ist, nicht, dass religiöse Symbole es beeinträchtigen. Statt auf die objektive Eignung des Merkmals zur Vertrauensbeeinträchtigung stellt die Verordnung darauf ab, ob die Beamt:innen als Träger:innen staatlicher Hoheitsgewalt wahrnehmbar sind. Eine derartige Typisierung müsste auf einer vertretbaren Einschätzung beruhen.
Woher kommt das Misstrauen?
Der Verordnungsgeber geht davon aus, dass religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidungsstücke in Fällen zielgerichteten Außenkontakts das Vertrauen in die neutrale Amtsführung beeinträchtigen. Aber wodurch ließe sich diese Annahme rechtfertigen? In Betracht kommen verfassungsrechtliche Wertungen oder tatsächliche Erkenntnisse.
Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich diese Annahme nicht unmittelbar ableiten. Für die einzelne Amtsträgerin hat das Bundesverfassungsgericht Zweifel an ihrer Objektivität gerade verneint (Rn. 99) und eine Beeinträchtigung des Vertrauens in die Justiz bislang für religiöse Bekenntnisse im Gerichtssaal angenommen (Rn. 91). Diese Einordnung beruht auf der besonderen Formalisierung des gerichtlichen Verfahrens, die im selben Ausmaß bei polizeilichem Handeln fehlt. Polizist:innen treten Bürger:innen in ganz unterschiedlichen Situationen gegenüber, die weniger formalisiert sind 2) und sich oft spontan ergeben, wie bei Verkehrskontrollen oder im Streifendienst. Auch die Polizeiuniform soll die Person hinter dem Amt zurücktreten lassen. Die Form und Verfahrensvorschriften dienen allerdings primär dem Grundrechtsschutz der Betroffenen und nicht dem Vertrauen in die staatliche Neutralität.3)
Welche tatsächlichen Erkenntnisse dieser Annahme zugrunde liegen, ist nicht ersichtlich. Auch die Sachdarstellung nennt keine. Sie leitet die Schutzbedürftigkeit des Vertrauens aus der Repräsentationswirkung ab, jedoch belegt sie nicht, dass religiöse Symbole dieses Vertrauen beeinträchtigen. Dagegen könnte man anführen, dass der Verordnungsgeber keine Belege vorlegen müsse, weil ihm eine Einschätzungsprärogative zukomme. Ein solcher Spielraum besteht für den Verordnungsgeber aber nur im Rahmen der Ermächtigung und § 34 Abs. 2 S. 4 BeamtStG bindet ihn an die objektive Eignung zur Vertrauensbeeinträchtigung. Das Bundesarbeitsgericht hat im Januar 2026 die vergleichbare Annahme, Kontrollen durch Luftsicherheitsassistentinnen mit Kopftuch führten zu Konflikten, mangels empirischer Belege und sonstiger objektiver Anhaltspunkte als bloße Mutmaßung zurückgewiesen (BAG, 29.01.2026 – 8 AZR 49/25, Rn. 38). So ist beispielsweise nicht ersichtlich, woran sich bei der Aufnahme eines Verkehrsunfalls durch eine kopftuchtragende Polizistin Zweifel an ihrer neutralen Amtsführung festmachen ließen. Zudem ist bemerkenswert, dass die Sachdarstellung die Zulässigkeit sichtbarer Armtätowierungen mit „zunehmender gesellschaftlicher Akzeptanz“ rechtfertigt (S. 3). Ob religiöse Symbole auf eine vergleichbare Akzeptanz stoßen, bleibt unerörtert. Die unterschiedliche Behandlung zeigt den selektiven Umgang mit Forderungen nach Entpersonalisierung.
Sichtbarkeit statt Interaktion
Das zentrale Kriterium für das Verbot liegt im „zielgerichteten Außenkontakt“, den § 3 Abs. 1 S. 2 der Verordnung nennt. Die Ausnahme in § 1 Abs. 3 S. 2 der Verordnung, wonach zufällige Begegnungen oder die bloße Anwesenheit nicht genügen, bezieht sich allerdings lediglich auf die erste Variante, die unmittelbare persönliche Interaktion. Für die zweite und dritte Variante, Dienst im öffentlichen Raum und Uniform in der Öffentlichkeit, bedarf es keiner Interaktion. Dies bedeutet, dass jene Polizist:innen mit Uniform, die über die Straße gehen, vom Verbot erfasst sind, nicht aber, wenn sie in Uniform durch den Wartebereich einer Polizeistation an Bürger:innen vorbeigehen. Diese Abgrenzung ist bewusst gewählt, denn im ersten Entwurf kam es noch darauf an, ob eine Tätigkeit von der Öffentlichkeit oder von Verfahrensbeteiligten wahrgenommen werden konnte. Nach der Beteiligung der Gewerkschaften wurde dieses Kriterium durch den zielgerichteten Außenkontakt ersetzt (S. 4).
Dies ist mit der eigenen Sachdarstellung aber kaum vereinbar. Es sollen Situationen erfasst werden, in denen Beamt:innen für Dritte als Träger:innen staatlicher Hoheitsgewalt wahrnehmbar sind (S. 2 f.); ohne Bürgerkontakt fehle es an einer vergleichbaren Außenwahrnehmung (S. 3). Eine Polizistin in Uniform bleibt aber auch im Wartebereich einer Polizeistation als Trägerin staatlicher Hoheitsgewalt wahrnehmbar. Die Verordnung vermischt damit zwei Begründungen. Kommt es auf die Wahrnehmbarkeit als Trägerin staatlicher Hoheitsgewalt an, müsste auch der Wartebereich erfasst sein. Kommt es dagegen auf die Interaktion mit Bürger:innen an, dürften Beamt:innen einer Hundertschaft, die bei einer Versammlung lediglich eine Absperrung bilden, nicht erfasst sein. Auf der Straße lässt die Verordnung die Wahrnehmbarkeit ausreichen, in der Polizeistation verlangt sie eine Interaktion. Die Grenze folgt damit keiner der beiden Begründungen.
Faktische Zugangssperre
Ohne direkten Bürgerkontakt dürfen Polizist:innen religiöse Symbole und religiös konnotierte Kleidung tragen, zur Uniform allerdings nur in Schwarz oder Nachtblau nach § 3 Abs. 2 der Verordnung. Den Beamt:innen soll dort ein „persönlicher Gestaltungsbereich“ bleiben (S. 3). Diese Möglichkeit erscheint als Kompromiss und milderes Mittel. Vor dem Hintergrund des § 7 der Verordnung zeigt sich jedoch ihre faktisch exkludierende Wirkung für Menschen, die religiös konnotierte Kleidung aufgrund eines als verpflichtend empfundenen religiösen Gebots nicht ablegen. Nach § 7 Abs. 1 der Verordnung müssen die Beamt:innen jederzeit und an jedem Ort einsetzbar sein, nach Abs. 2 S. 1 vor Aufnahme des Kontakts ihr Erscheinungsbild unverzüglich anpassen, also das Kleidungsstück ablegen. In § 7 Abs. 3 der Verordnung wird zudem festgehalten, dass aus dem Wunsch, solche Kleidungsstücke zu tragen, kein Anspruch darauf folgt, eine Aufgabe ohne zielgerichteten Außenkontakt zugewiesen zu bekommen. Die Betroffenen befinden sich damit in einer dilemmatischen Situation zwischen ihrem Glauben und dem Beruf im Polizeivollzugsdienst.
Die Darstellung des Verbots als bloß situative Einschränkung folgt einem bekannten Argumentationsmuster. Bereits im Eilverfahren vor dem VG Bremen führte die Polizei Bremen an, das auf den Bürgerkontakt beschränkte Verbot sei in seinen Auswirkungen „individuell zumutbar“ (S. 9). Bei Kopftuchverboten für Justizbedienstete wurde ebenfalls darauf abgestellt, dass diese nur für bestimmte Situationen der Dienstausübung gelten und nicht während des gesamten Dienstes (siehe hier). Solche Annahmen sind nicht lebensnah, weil sie voraussetzen, dass sich eine als religiöse Pflicht verstandene Kopfbedeckung je nach Situation an- und ablegen ließe.
Diese exkludierende Wirkung zeigt sich besonders für Anwärter:innen, da die Verordnung laut Sachdarstellung ausdrücklich auch Ausbildungsmaßnahmen erfasst (S. 2), was auch der Fall des Dastar tragenden Polizeianwärters zeigt. Obwohl das Modulhandbuch für die praktischen Ausbildungsabschnitte einen Außendiensteinsatz mit Bürgerkontakt vorsieht, wie mit Verkehrskontrollen und Verwarnungen (S. 2 f.), durfte der Anwärter diesen nur ohne Dastar absolvieren und blieb daher auf den Innendienst verwiesen (S. 5).
Aufgrund von § 7 der Verordnung bleibt den Betroffenen damit keine dauerhafte Ausweichmöglichkeit in den Innendienst, weshalb das nur scheinbar situative Verbot faktisch den Weg zum Polizeivollzugsdienst versperrt.
Eine Frage für die Bürgerschaft
Die Verordnung legt fest, unter welchen Voraussetzungen religiöse Symbolik im Polizeidienst verboten werden darf. Das VG Bremen hält es für „förderlich“ (S. 15), diese grundrechtlich relevante Frage in einer exekutiven Verordnung zu regeln, weil dies mehr Bestimmtheit und demokratische Legitimation schaffe. Darin liegt das eigentliche Problem. Verbote religiöser Bekundungen sind schwerwiegende Grundrechtseingriffe (siehe BVerfGE 138, 296 Rn. 90), über deren Voraussetzungen der parlamentarische Gesetzgeber selbst entscheiden muss. § 56 Abs. 2 BremBG enthält hierfür keine hinreichenden Vorgaben. Auch der staatlichen Deputation für Inneres wurde der Entwurf der Rechtsverordnung lediglich zur Kenntnisnahme vorgelegt (S. 1). Dass es anders geht, zeigt eine vergleichbare Regelung in Schleswig-Holstein, in der der Landesgesetzgeber die Grenzen selbst geregelt hat. Nach § 56 Abs. 4 S. 3 LBG sind Einschränkungen religiöser Merkmale „auf das unbedingt erforderliche Maß zu begrenzen“ und nach § 56 Abs. 4 S. 2 LBG auf Amtshandlungen zu beschränken, bei denen es in besonderem Maße auf die Neutralität ankommt.4) Ob diese Kriterien trennschärfer sind, mag man bezweifeln, jedoch ist entscheidend, dass der Landtag sie selbst festgelegt hat.
Die vom VG Bremen vermisste Rechtsgrundlage liegt also nun vor. Ob sie den Anforderungen des Bundesrechts genügt, ist zweifelhaft.