Same same, but different

„Wir sind heute in einer anderen Welt aufgewacht“ – diese Worte wählte die damalige Außenministerin Annalena Baerbock am Morgen des 24. Februar 2022.¹⁾ Das war am ersten Tag der russischen Vollinvasion in die Ukraine. Damit wollte sie zum Ausdruck bringen: Die Welt vorher war eine, in der Völkerrecht und die Souveränität anderer Staaten respektiert wurden – nun leben wir in einer anderen Welt. Die bisherige Welt war die der „Fukuyama-Generation“²⁾: Der Kalte Krieg war vorbei, die Geschichte bewegte sich auf ihr verheißungsvolles Ende zu, alles würde sich fügen. Die aggressive Durchsetzung nationaler Interessen in den internationalen Beziehungen sollte der Vergangenheit angehören. Die Zeit nach dem Kalten Krieg war dominiert von Kooperation und globaler Zusammenarbeit. Verteidigung und internationale Sicherheitspolitik spielten in dieser Welt nur eine kleine Rolle. Abrüstung for the win und so weiter. Wir waren eine kriegsentwöhnte Gesellschaft.³⁾

Back to the roots – oder eher nicht

Baerbock sprach damit vermutlich vielen aus der Seele, aber man kann sich heute, gut vier Jahre später, auch fragen: War das nicht eine Illusion? War diese Feststellung nicht Konsequenz einer bestimmten Sprecherposition? Denn erstens: Diejenigen, die den Kalten Krieg miterlebt und auch schon vor 2022 beständig vor den Gefahren Russlands gewarnt hatten, fühlten sich gar nicht so fremd in dieser Welt. Zweitens: Die These einer friedlichen und friedfertigen Welt stimmte schon in den 1990er Jahren nicht, konnte sie doch nur aus einer eurozentrierten Perspektive ausgesprochen werden. Eurozentriert meint hier: unter Ausschluss des gesamten Balkans, der kurz vor der Jahrtausendwende so viel kriegerische Zerstörung und extremen Nationalismus erleben musste. Und drittens: Erleben wir nicht vielleicht einfach eine Art Rückkehr des Kalten Krieges, weil die neue Welt gar nicht so neu ist, wie man denken möchte?⁴⁾

Einerseits ja: Die klassische Landes- und Bündnisverteidigung erlebt eine Renaissance. Die Neuausrichtung der NATO auf Einsätze außerhalb des NATO-Gebiets nach dem Ende des Kalten Krieges fand ein jähes Ende, nachdem Europa gemerkt hatte, dass es sich zuvorderst um die eigene Sicherheit kümmern muss und mit Putins Russland wieder ein Feind unmittelbar vor der eigenen Tür steht. Andererseits nein: Denn seit dem Ende des Kalten Krieges hat sich die Welt in vielfältiger Weise verändert, gerade auch im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Auf die NATO ist seit der isolationistischen und letztlich erratischen Außenpolitik von Trump in den USA weniger Verlass. Die internationale Sicherheitsarchitektur, wie wir sie in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts kannten – und auf die wir uns als Deutsche verlassen haben –, besteht so nicht mehr. Zudem hat sich die Bedrohungslage in Europa geändert. Bedrohungen treten von vielen Seiten und oft zumeist unentdeckt auf, Stichwort: hybride Bedrohung. Hybride Bedrohungen sind besonders gefährlich, wenn sie die Gesellschaften liberaler und pluralistischer Demokratien zum Angriffsziel haben. Denn ihre Offenheit ist ihr identitätsstiftendes und unabdingbares Feature – und gerade diese Offenheit nutzen hybride Angriffe aus: Fake News verbreiten sich leichter unter dem Regime der Meinungsfreiheit – erst recht mithilfe neuer Medien und künstlicher Intelligenz; Kritische Infrastruktur als Nervenzentrum moderner, marktwirtschaftlicher Gesellschaften ist dabei besonders verwundbar.⁵⁾ Hybride Angriffe zielen auf die Gesamtbevölkerung ab: Die Attacken sorgen für Unsicherheit, Unruhe und einen Vertrauensverlust in den zum Schutz verpflichteten Staat.

Das resiliente Recht

Damit stellt sich für uns nun die Frage: Wie begegnet das Recht diesen Entwicklungen? Ist Recht überhaupt in der Lage, auf hybride Bedrohungslagen zu reagieren?

Unsere Wehrverfassung – also die Normen des Grundgesetzes zur Aufgabe unseres Staates, uns zu verteidigen, und zur Rolle der Bundeswehr dabei – wurde für den klassischen Fall der Landes- und Bündnisverteidigung geschaffen. Hybride Bedrohungslagen hatte der Verfassungsgeber dabei kaum im Blick. Die Normen sind daher recht kleinteilig, rigide und schematisch angelegt, insbesondere in der Stufung von Verteidigungs-, Spannungs- und Zustimmungsfall. Wird sich die Wehrverfassung trotzdem auch heute noch bewähren? Wie spiegelt sich das bisherige deutsche Vertrauen in die internationale Sicherheitsarchitektur mit den USA als einem ihrer früheren zuverlässigsten Garanten in unserem Wehrverfassungsrecht aus den 1950er und 1960er Jahren? Braucht die europäische Sicherheitsarchitektur schon allein wegen des Ausfalls der USA als verlässlichem Partner in Europa ein Update? Oder braucht es eine Grundgesetzänderung, damit wir mit den unheilvollen Entwicklungen Schritt halten – wie jüngst der Deutsche Juristentag im September 2026 forderte?⁶⁾ Was passiert, wenn radikale Kräfte im Bundestag notwendige Beschlüsse blockieren und eine wirksame Landes- oder Bündnisverteidigung lahmzulegen drohen? Wie können wir handlungs- und vor allem verteidigungsfähig bleiben?

Diese Fragen wollen wir in unserem Symposium „Wenn es ernst wird“ beantworten. Das Symposium gliedert sich entlang einer dreistufigen Entwicklungslinie, die seit dem 24. Februar 2022 nicht mehr nur ein hypothetisches Szenario ist: Es beginnt mit einer Analyse der rechtlichen Grundlagen für die deutsche Verteidigungsfähigkeit. Dann widmet es sich hybriden Bedrohungslagen, also dem bereits heute ausgefochtenen „Schattenkrieg“ in der Grauzone zwischen Krieg und Frieden. Es schließt mit dem Ernstfall im engeren Sinn: Wie reagiert unsere Rechtsordnung auf einen militärischen Angriff Russlands auf deutsches Territorium und auf die Staatsgebiete unserer Bündnispartner? Ist es Zeit, eine gemeinsame europäische Verteidigung endlich auf- und auszubauen, um Sicherheit in Europa auch ohne die USA garantieren zu können?

Die rechtlichen Grundlagen der deutschen Verteidigungsfähigkeit

Schon jetzt, in der ersten Phase, müssen wir unser Sicherheitssystem auf vermehrt auftretende hybride Angriffe einstellen. Mit dem Konzept der „Gesamtverteidigung“ wollen sich liberale Demokratien wie die deutsche dieser Bedrohungslage entgegenstellen. Dabei scheinen nicht die verwobenen Zuständigkeiten von Bund, Ländern und Gemeinden das Problem zu sein – diese sind vielmehr eine bewusste Entscheidung innerhalb der Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Entscheidend ist stattdessen, dass die Instrumente der Gesamtverteidigung im Übergang zwischen den verantwortlichen Akteuren funktionieren (hierzu Ferdinand Gehringer).

Teil der Gesamtverteidigung ist auch die Vorbereitung auf eine personelle Aufstockung der Bundeswehr. In den vergangenen Jahrzehnten wurde die Bundeswehr immer kleiner – und damit auch im Ernstfall weniger einsatzfähig. Die Bundesregierung hat sich deswegen zum Ziel gesetzt, die Bundeswehr wieder auf bis zu 260.000 aktive Soldat:innen zu vergrößern – notfalls auch mit einer Reaktivierung der Wehrpflicht. Die Reform des Wehrpflichtgesetzes hat – auch auf dem Verfassungsblog – für viel Aufregung gesorgt. Ferdinand Weber wagt einen Blick ins Ausland: Wie regeln unsere Partner die Wehr- und Dienstpflicht?

Deutschlands Lage im Zentrum Europas – unmittelbar umgeben nur von Freunden – bringt es mit sich, dass Rüstungsgüter, obwohl zu einem großen Teil in Deutschland produziert, primär im Ausland gebraucht werden. Den Export deutscher Rüstungsgüter beleuchtet aus rechtlicher Sicht Isabelle Ley.

Die Debatte um die Wehrpflicht illustriert dabei besonders anschaulich, dass die Themen Krieg und Frieden in der Gesellschaft weiterhin stark umstritten sind. Große gesellschaftliche „Umdenkprozesse“ gehen stets mit viel Kritik und Verunsicherung einher. Deswegen ist es angezeigt, immer im Hinterkopf zu behalten, wozu eine solche in der Politik priorisierte Sicherheits- und Militärlogik führt (hierzu Hendrik Simon).

Dazu zählt aus verfassungsrechtlicher Perspektive auch, dass wir angesichts der Virulenz des „Schattenkriegs“ nicht der Versuchung nachgeben sollten, eine dauerhafte hybride Bedrohungslage als neuen Rechtszustand einzuführen, der die Ausweitung rechtlicher Eingriffsbefugnisse der Sicherheitsbehörden ohne weiteres legitimiert.⁷⁾ Dabei dürfen wir auch nicht den Blick auf die grundsätzliche Ausrichtung des Grundgesetzes verlieren. Das Gebot der Friedenswahrung ist hier Leitprinzip, woraus abgeleitet werden kann, dass das Grundgesetz im Kern pazifistisch orientiert sei (hierzu Mattias G. Fischer).

Hybride Bedrohungslage

Denkt man an hybride Angriffe, denkt man zwangsläufig sofort an Drohnen und an Angriffe auf die Kritische Infrastruktur. Bisher zu wenig thematisiert ist die Tatsache, dass das Recht nicht nur staatliches Handeln anleitet. Rechtsstaatliche Bindungen des Staates können, vor allem wenn sie zu wenig Spielraum lassen, auch gezielt und mit feindlicher Absicht instrumentalisiert und damit zu einer Waffe im Arsenal der hybriden Kriegsführung werden (hierzu Tim Salomon).

Manche Bedrohungen wirken auch „subkutan“, wie z. B. die gezielte Streuung von Verschwörungstheorien und Desinformation. Aus politikwissenschaftlicher Perspektive widmen sich Thiemo Lüeße und Leoni Heyn diesen „subkutanen Bedrohungen“.

Auch der Cyberraum ist ein Raum, in dem alte Zuständigkeitsverteilungen nur noch eingeschränkt funktionieren (hierzu Stefanie Grünewald).

Dieser Diskurs über schlecht verteilte oder gar fehlende Zuständigkeiten nimmt in der medialen und rechtswissenschaftlichen Diskussion eine große Rolle ein. Schließlich muss es in einem gut durchorganisierten Staatswesen für alles eine Zuständigkeit geben, vor allem für die Abwehr von Gefahren von innen und von außen: Bundeswehr, Landes- und Bundespolizeibehörden, Geheimdienste und so weiter. Aber behindern die Zuständigkeitsdiskussionen bei neuartigen und nicht genau zurechenbaren Bedrohungen nicht möglicherweise die effektive Verteidigung (hierzu Patrick Heinemann und Kathrin Groh)?

Was passiert im Ernstfall

In den Ernstfallszenarien, die Militärexpert:innen durchspielen, lösen hybride Bedrohungen klassische Angriffsmuster nicht einfach ab. Wahrscheinlicher ist, dass beide nebeneinander auftreten. Der Krieg wird im wahrsten Sinne des Wortes hybrid geführt. Spätestens dann greift auch das „alte“ Wehrverfassungsrecht. Wie es im Einzelnen funktioniert, analysiert Sebastian Graf von Kielmansegg.

Der Dreh- und Angelpunkt des Wehrverfassungsrechts sind der Spannungs- und Verteidigungsfall. Mit ihnen aktivieren sich auch eine Reihe von Vorsorge- und Sicherstellungsgesetzen, die zahlreiche Bereiche des wirtschaftlichen Lebens grundlegend „umkrempeln“ und die in der Bevölkerung nahezu unbekannt sind (hierzu Fiete Kalscheuer und Juri Schönau).

Stellt der Bundestag den Verteidigungsfall fest, lebt auch die Wehrpflicht wieder auf. Ihren zusätzlichen Personalbedarf will die Bundeswehr aber nicht allein mit aktiven Wehrpflichtigen decken. Eine wichtige Rolle soll auch die stärkere Mobilisierung von Reservistinnen und Reservisten spielen (hierzu Christian Richter).

Der Ernstfall muss jedoch nicht auf deutschem Boden beginnen: Wird ein Bündnispartner angegriffen, schuldet Deutschland ihm Unterstützung. Moritz von Rochow untersucht, wie das Unionsrecht hier vorgesorgt hat und ob sich ein von extremen Parteien blockierter Bundestag dagegen sperren kann, unseren europäischen Bündnispartnern Beistand zu leisten.

Konsequent weitergedacht, führt die europäische Beistandspflicht zu einer eigenständigen europäischen Armee, wie sie einst die Europäische Verteidigungsgemeinschaft vorsah. Ob eine solche mit dem geltenden Recht überhaupt vereinbar wäre, diskutiert Elisabeth Rossa.

Deutschland muss und will bündnisfähig sein. Seine Bündnisfähigkeit ist mittlerweile zu einem Verfassungsgut avanciert. Doch wie weit darf die Rücksichtnahme auf die Interessen unserer Bündnispartner gehen? Wie das Bundesverfassungsgericht dazu tendiert, mit dem Begriff der Bündnisfähigkeit völkerrechtliche Bindungen und Sorgfaltspflichten des Staates aufzuweichen und die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes zu überschreiben, zeichnet Sué Gonzales-Hauck nach.

Hybride Bedrohungen verwischen mithilfe neuer Technologien die Grenzen zwischen Krieg und Frieden. Aber nicht nur das: Neue Technologien verändern auch die Kriegsführung selbst, z. B. durch autonome Systeme und künstliche Intelligenz (hierzu Christian Marxsen).

Hinzu kommt, dass die internationalen Konflikte immer enger verzahnt sind. Der Krieg im Iran verteuert hierzulande Benzin und Heizöl; Drohnen, die der Iran entwickelt und Russland baut und einsetzt, bedrohen auch die Sicherheit in Europa. Die Bundeswehr sollte sich angesichts dieser Verschränkungen – jetzt, da in Europa die Sicherheit wieder zur Debatte steht – nicht allein auf die Landes- und Bündnisverteidigung konzentrieren und darüber die internationalen Konfliktherde vergessen. Felix Lange fragt anhand des erwogenen Einsatzes der Bundeswehr in der Straße von Hormus, ob das Grundgesetz für Auslandseinsätze eine ausdrückliche Grundlage braucht, die an das Völkerrecht anknüpft.

Recht wird am Ende nicht die kriegsentscheidende Rolle spielen. Ob sich Kriege verhindern lassen, ob Staaten im Falle eines Angriffes in der Lage sind, sich zu verteidigen, und wie eine Gesellschaft mit einem solchen Ausnahmezustand umgehen kann, entscheidet sich entlang einer Vielzahl verschiedener Faktoren. Aber: Auch das Recht muss sich darauf vorbereiten, wehrhaft und resilient zu sein, um seinen Beitrag leisten zu können. Alarmistisch wirken sollte es dabei nicht.