Verteidigung im Schattenkrieg

Die deutsche Staatsrechtslehre ist auf fundamentale Fragen, die sich bei der Verteidigung unseres politischen Gemeinwesens stellen, erstaunlich wenig vorbereitet. Der äußere Notstand kann aber nicht länger verdrängt werden. Notwendig ist insbesondere eine Klärung des Verteidigungsbegriffs gerade im Angesicht der Bedrohungen und Angriffe, die schon jetzt von Russland ausgehen. Oder behandeln wir den Schattenkrieg als ein Polizeiproblem, wie es die gesetzgeberischen Entwicklungen etwa rund um das Luftsicherheitsgesetz nahelegen?

Schattenkrieg und Verteidigungsauftrag

Russland führt einen Schattenkrieg gegen die europäischen NATO-Staaten, allen voran Deutschland. Es begann schon vor Jahren mit Desinformationskampagnen, die andauern. Gegenwärtig erleben wir eine erhebliche Intensivierung: Drohnen-Spionage, Cyberangriffe, Sabotage, Anschläge und Anschlagsversuche auf Eigentum, Leib, Leben auf deutschem Staatsgebiet. Insbesondere der russische Militärgeheimdienst GRU plant und führt solche Aktionen bei uns durch. Der Schattenkrieg zeichnet sich dadurch aus, dass er seiner Intensität nach bewusst unterhalb der völkerrechtlichen Schwelle einer Aggression bleiben soll, so dass nach zumindest hierzulande verbreiteter Lesart das Selbstverteidigungsrecht des Art. 51 UN-Charta nicht auflebt. Das etwas verharmlosend auch als „hybrider Krieg“¹⁾ bezeichnete Phänomen ist – zumindest bislang – keine eigene rechtliche Kategorie, aber ein sehr konkretes Problem praktischer Politik: „Wir sind nicht im Krieg, aber wir sind auch nicht mehr im Frieden“, so Bundeskanzler Friedrich Merz im Herbst 2025.²⁾ Der „unerklärte Krieg“ sei „nicht mit herkömmlichen militärischen oder rechtlichen Kategorien zu fassen“, erklärte BND-Präsident Martin Jäger Anfang Oktober 2026 vor dem Parlamentarischen Kontrollgremium des Deutschen Bundestags.³⁾

Was der Schattenkrieg mit dem „echten“ Krieg jedenfalls gemein hat, ist seine Zielsetzung (siehe hierzu Lüeße/Heyn in diesem Symposium, die mit Blick auf die Zielsetzung von „subkutan“ sprechen): „Der Krieg ist also ein Akt der Gewalt, um den Gegner zur Erfüllung unseres Willens zu zwingen“ (Clausewitz). Nicht anders ist es heute: Russland führt seinen Schattenkrieg nicht zum Selbstzweck. Es verfolgt mit seinen zunehmend aggressiven Maßnahmen klare politische Ziele, nämlich die Destabilisierung der politischen Systeme des Westens und vor allem ein Ende der Unterstützung der Ukraine. Der Kreml wolle „für die Zukunft gewährleisten, dass in Berlin und anderen europäischen Hauptstädten keine politischen Entscheidungen gegen Moskau getroffen werden“, so BND-Präsident Martin Jäger.⁴⁾ Wie setzen wir uns dem entgegen?

Es ist ein Irrtum, anzunehmen, die Verteidigung der Bundesrepublik beginne erst, wenn sich Deutschland in einem internationalen bewaffneten Konflikt wiederfindet oder etwa der Verteidigungsfall des Art. 115a Abs. 1 GG festgestellt ist. Das Bundesverfassungsgericht selbst hat klargestellt, dass die Feststellung des Verteidigungsfalls „nicht Voraussetzung für jeden Verteidigungseinsatz der Bundeswehr“ ist.⁵⁾ Was ist überhaupt Verteidigung? Das ist zunächst nichts weiter als die existenzielle Selbstbehauptung eines politischen Gemeinwesens gegenüber äußeren Gegnern.⁶⁾ Sie erfolgt nicht nur durch die Abwehr konkreter Angriffe, sondern bereits lange davor durch Abschreckung.⁷⁾ Die Fähigkeit zur Verteidigung ist auch Legitimationsgrundlage: Rechtsgehorsam kann auf Dauer nur ein Staat beanspruchen, der seine Bürger schützt.⁸⁾ Das protego ergo obligo ist das cogito ergo sum des Staates, wie Carl Schmitt treffend formulierte.⁹⁾ Man kann die Verteidigungsaufgabe heute auch mit dem grundrechtlichen Schutzauftrag begründen. Dieser Schutzzusammenhang ist aber so grundlegend, dass es für den staatlichen Verteidigungsauftrag keiner ausdrücklichen Verortung im Verfassungstext bedarf, auch wenn es hierfür genügend Anknüpfungspunkte gibt. Im föderalen Verfassungsgefüge überträgt Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Belange der Verteidigung. Die Aufgabe der militärischen Verteidigung liegt bei den Streitkräften des Bundes (Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG). Verteidigung findet aber nicht nur militärisch statt. Sie ist nur effektiv, wenn sie alle erforderlichen Kräfte des Gemeinwesens im Sinne einer Gesamtverteidigung bündelt. Staatsorganisationsrechtlich erlaubt es Art. 87b Abs. 2 Satz 1 GG, die Länder für die Gesamtverteidigung per Auftragsverwaltung in die Pflicht zu nehmen. Die funktionale Differenzierung des Verfassungsstaats, insbesondere die Umgrenzung von Zuständigkeiten, dient im staatlichen Innenverhältnis nicht nur der Effektivität der Verwaltung, sondern auch der Machtbegrenzung und -kontrolle. Im Außenverhältnis dagegen beschränkt der Staat seine Gewalt grundsätzlich nicht, sonst ist er nicht souverän. Zuständigkeitsregeln dienen insofern nurmehr der Effektivität der Verteidigungsanstrengungen, nicht aber der Gewaltenkontrolle. Gegenüber äußeren Feinden kann die Staatsgewalt prinzipiell unbeschränkt handeln; sie bedarf hierzu keiner positiv-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen, sondern unterliegt nur den Bindungen des Völkerrechts.¹⁰⁾ Innerhalb dieser Grenzen ist die effektive Wahrnehmung des Verteidigungsauftrags zuallererst eine Frage politischer Klugheit und militärischer Führungskunst, solange nicht das verfassungsrechtliche Minimum an äußerer Wehrhaftigkeit unterschritten wird – was in Anbetracht des Zustands der Bundeswehr durchaus Sorgen bereiten sollte.¹¹⁾

Es geht allerdings nicht zusammen, etwa die Evakuierung deutscher Staatsbürger im Ausland¹²⁾ oder gar die Pirateriebekämpfung am Horn von Afrika¹³⁾ als Teil des verfassungsrechtlichen Verteidigungsauftrags einzuordnen, nicht aber die Abwehr von Angriffen des russischen Militärgeheimdiensts auf deutschem Boden. Abzulehnen ist daher die verbreitete Auffassung, die Wahrnehmung der staatlichen Verteidigungsaufgabe, insbesondere in ihrer militärischen Dimension, setze eine bewaffnete Aggression im Sinne des Völkerrechts voraus.¹⁴⁾ Nicht die Schwelle, sondern die Stoßrichtung ist das entscheidende Kriterium (so auch Lüeße/Heyn in diesem Symposium): Der Verteidigungsauftrag ist angesprochen, wenn es darum geht, äußere Gegner davon abzuhalten, unser politisches Gemeinwesen mithilfe von Gewalt ihrem Willen zu unterwerfen.¹⁵⁾ Die Abwehr entsprechender Angriffe durch die Streitkräfte ist somit auch dann, wenn sie auf dem Bundesgebiet stattfindet, kein „Einsatz der Bundeswehr im Innern“ im Sinne von Art. 35 Abs. 2 oder 3 GG, für den diese Verfassungsvorschrift besondere Hürden vorsieht.¹⁶⁾ Die von der jetzigen Bundesregierung entworfenen Gesetze tendieren freilich in eine andere Richtung, etwa wenn der Bundeswehr im überarbeiteten Luftsicherheitsgesetz Befugnisse verliehen oder zumindest attestiert werden sollen, die nach Vorstellung des Gesetzgebers nichts mit ihrem militärischen Verteidigungsauftrag, sondern der Abwehr innerer Gefahren zu tun haben sollen. So ist der neue § 15a Luftsicherheitsgesetz letztlich nichts anderes als eine deklaratorische Konkretisierung von Art. 35 GG, was den Streitkräften bei der Drohnenabwehr im Rahmen des Luftsicherheitsgesetzes lediglich eine die zivile Polizei unterstützende Rolle zuweist – für die Frage, wo der Verteidigungsauftrag beginnt, gibt das nichts her.¹⁷⁾

Auch äußere Gefahrenabwehr darf nicht zuwarten

Der russische Schattenkrieg ist auf Ambiguität angelegt. Die Urheberschaft staatlicher russischer Akteure tritt in der Regel nicht offen zutage. Meist dauert es Wochen, bis deutsche Stellen eine bestimmte Aktion Russland zuordnen. Die zeitaufwendige Attribuierung darf aber nicht zu der Annahme verleiten, es gebe bei der Abwehr solcher Angriffe unklare Zuständigkeiten etwa zwischen Polizei und Streitkräften. Denn das ist das Ziel des russischen Vorgehens: Reaktionen verhindern, Entscheidungen lähmen (zum Thema Lawfare siehe Salomon in diesem Symposium). Die Methode des Schattenkriegs zielt auf den Omission Bias, also die Neigung des Menschen, die Risiken des Handelns gegenüber denen des Nichthandelns überzubewerten. Wo Drohnen aufsteigen, Sprengsätze entdeckt werden usw., muss aber im Zweifel schnell entschieden werden, auch wenn die Tatsachenlage noch unbefriedigend ist. Mit der Abwehr solcher Angriffe kann nicht zugewartet werden, bis gerichtsfest bewiesen ist, wer hinter ihnen steckt. Keine Entscheidung zu treffen ist in solchen Situationen deutlich schlechter als eine Entscheidung, die sich später als schlecht herausstellt.

Auch die Abwehr innerer wie äußerer Gefahren findet unter den allgemeinen Bedingungen menschlicher Existenz statt: „Das Leben wird vorwärts gelebt und rückwärts verstanden“ (Søren Kierkegaard). Entscheiden muss man notwendig aus der Ex-ante-Perspektive, auch über die Zuständigkeit. Dabei gehen wir – tradierten Mustern folgend – davon aus, dass für ein und denselben Sachverhalt entweder die eine oder die andere Behörde zuständig ist. Überlappende Zuständigkeiten sind dem deutschen öffentlichen Recht eher fremd. Nichts spricht aber dagegen, eine Zuständigkeit sowohl der Polizeibehörden als auch der Streitkräfte anzunehmen, wenn aus der Ex-ante-Sicht die Annahme einer inneren wie äußeren Bedrohung gleichermaßen vertretbar ist.¹⁸⁾ Das ist jedenfalls dann plausibel, wenn Angriffe und Sabotagehandlungen einem bekannten (russischen) Muster folgen. Jedenfalls gibt es keinen Rechtssatz, wonach im Zweifel eine innere Gefahr und damit die Zuständigkeit allein der Polizeibehörden anzunehmen ist.¹⁹⁾

Ausblick

Wer auf den russischen Schattenkrieg damit antwortet, die Bundeswehr zur Hilfspolizei zu machen, unterliegt einem Kategorienfehler. Nur ein Verteidigungsbegriff, der sich auf die äußeren Bedrohungen unseres politischen Gemeinwesens bezieht, kann deren Abwehr gewährleisten. Es ist nicht allzu lange her, da hatten Polizeibeamte des Bundes Kombattantenstatus und der Bundesgrenzschutz eine Aufgabe in der Gesamtverteidigung.²⁰⁾ Aktuell schreitet die deutsche Sicherheitsrechtspolitik allerdings eher in die Gegenrichtung: Der russische Schattenkrieg und damit die Angriffe eines äußeren Gegners werden primär durch die Brille polizeilicher Gefahrenabwehr betrachtet. Den Streitkräften kommt in diesem Zusammenhang dann lediglich eine Hilfsfunktion gegenüber den zivilen Gefahrenabwehrbehörden zu, sie werden nicht aus originär eigener Zuständigkeit tätig.²¹⁾ Die Abwehr auch äußerer Gefahren wird – wie jüngst im Luftsicherheitsgesetz – einem quasi-polizeigesetzlichen Konditionalprogramm unterworfen, das spezielle Eingriffsbefugnisse und Standardmaßnahmen regelt. Ernsthaft diskutiert wurde bereits die Frage, ob es auch ein Streitkräfteeinsatzgesetz braucht.²²⁾ Futter erhalten solche Forderungen durch die immer weiter ausgreifende Rechtsprechung zur Auslandsgeltung deutscher Grundrechte, die nach Vorstellung einiger einen Vorbehalt des Gesetzes für Verteidigungshandlungen auslöst.²³⁾ Hoffnungen, dass Karlsruhe dieser Entwicklung etwa aus Anlass der Ramstein-Entscheidung ein grundsätzliches Ende bereiten würde, haben sich bislang nicht erfüllt. Dass deutsche Soldaten auch an die Grundrechte gebunden sein könnten, wenn sie uns gegen anstürmende Gegner verteidigen, mag für viele erstmal nobel und feierlich klingen. Es hätte aber die praktische Konsequenz, dass jeder angreifende feindliche Soldat, der von Verteidigungshandlungen des deutschen Staats betroffen wäre, das Verwaltungsgericht um Schutz seiner Grundrechte unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes anrufen könnte. Wer – mit guten Gründen – ein subjektives Grundrecht auf Verteidigung ablehnt und in diesem Zusammenhang eine „Überindividualisierung des Rechtsschutzes“ beklagt,²⁴⁾ muss diesen Einwand auch bei der Frage nach der Auslandsgeltung der Grundrechte gelten lassen. Einem Aggressor die deutschen Grundrechte zu versagen, heißt übrigens nicht, dass kriegerische Auseinandersetzungen zum rechtsfreien Raum werden: inter arma enim silent leges – das gilt schon lange nicht mehr. Für das gewaltsame Zusammentreffen zweier oder mehrerer Staaten sind aber wohl eher die Regeln des humanitären Völkerrechts²⁵⁾ gemacht, und nicht die Grundrechte des Grundgesetzes. Wer im hoheitlichen Auftrag einer fremden Macht militärische oder zumindest paramilitärische Gewalt gegen Deutschland ausübt, kann sich daher nicht auf deutsche Grundrechte berufen.²⁶⁾

Russland stellt uns mit seinem Schattenkrieg auf die Probe. Das Grundgesetz liefert uns dieser Bedrohung jedoch nicht wehrlos aus. Dafür bedarf es weder der Feststellung des Verteidigungsfalls noch der Einführung eines neuen Sonderregimes für „hybride Bedrohungen“ oder gar der einfachgesetzlichen Programmierung des militärischen Verteidigungsauftrags. Es braucht im Angesicht des Schattenkriegs nicht noch mehr Grundrechtsschutz im Ausland oder weitere Regeln und Vorschriften. Viel wichtiger ist die Einsicht, dass wir uns Angriffen von außen ausgesetzt sehen. Die ehrliche Antwort hierauf muss lauten: Verteidigung.