Geheimniskrämerei im Plenarsaal

Die CDU-Fraktion im Landtag von Sachsen-Anhalt hat angekündigt, sich bei der (voraussichtlich im Dezember) anstehenden Wahl eines Ministerpräsidenten nicht nur zu enthalten, sondern für die ersten beiden Wahlgänge den Sitzungssaal zu verlassen. Hintergrund dieses Manövers ist, dass die Wahl des Ministerpräsidenten gemäß Art. 65 Abs. 1 der Landesverfassung geheim stattfindet und es daher für einen einzelnen Abgeordneten (erst recht für eine ganze Fraktion) keine Möglichkeit gibt, das eigene Abstimmungsverhalten im Nachhinein gegenüber der Öffentlichkeit, den Medien und der eigenen Partei zu belegen. Was das betrifft, ist die CDU-Fraktion nach den Geschehnissen bei der konstituierenden Sitzung des Landtages am 06.10.2026 ein gebranntes Kind. Bei der Wahl des Landtagspräsidiums waren sowohl für den zum Landtagspräsidenten gewählten Tobias Rausch als auch für den Vizepräsidenten Hans-Thomas Tillschneider – beide von der AfD als größter Fraktion im Landtag vorgeschlagen – mehr Stimmen abgegeben worden, als nach den vorherigen öffentlichen Ankündigungen der Fraktionen zu erwarten war. Zu allem Überfluss verhedderte sich die Landtagsfraktion der CDU anschließend in mathematischen Widersprüchen, weil es bei der Abstimmung fünf Enthaltungen gegeben hatte, aber mindestens acht Mitglieder der Fraktion behaupteten, eine davon abgegeben zu haben. Die CDU-Fraktion hat also ein nachvollziehbares Bedürfnis, einer Wiederholung dieses Schauspiels zumindest teilweise aus dem Weg zu gehen, indem ihren Mitgliedern demonstrativ verunmöglicht wird, eine Stimme für den Ministerpräsidentenkandidaten Ulrich Siegmund abzugeben, den laut öffentlicher Ankündigung kein Mitglied der Fraktion wählen will. Über die politische Weisheit und rechtliche Bewertung dieses Manövers wird gestritten. Allerdings wird dabei kaum auf den eigentlichen Schuldigen gezeigt: die in Art. 65 Abs. 1 der Landesverfassung vorgeschriebene geheime Wahl des Ministerpräsidenten.

Geheime Wahl = geheime Wahl?

Die geheime Wahl der Mitglieder einer Volksvertretung durch das Volk wird zu den Grundprinzipien des Wahlrechts gezählt und ist z.B. in Art. 38 des Grundgesetzes mit Verfassungsrang versehen (ebenso in allen Landesverfassungen). Auch in der internationalen Perspektive ist die geheime Stimmabgabe als ein fundamentales Element einer demokratischen Wahl anerkannt (vgl. z.B. Art. 3 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK). Der Grundsatz der geheimen Wahl schützt die einzelnen Wahlberechtigten bei der Urwahl eines Parlaments als Repräsentationsorgan. Wer seine Stimme abgibt, soll dies frei von jeglicher Beeinflussung, sei sie hoheitlicher oder sozialer Natur, tun können. Die für keinen Dritten einsehbare Stimmabgabe ist insoweit vor Einflussnahme geschützt, als weder eine „Belohnung“ noch eine „Bestrafung“ für die Stimmabgabe einen logischen Anknüpfungspunkt haben, wenn der Inhalt der Stimmabgabe nicht beweisbar ist. Wer zur Wahlurne geht, soll über den Inhalt seiner Stimmabgabe keine Rechenschaft ablegen können und somit hierfür niemandem verantwortlich sein.

Die Wahl einer Person an die Spitze der Exekutive (Ministerpräsident, Bundeskanzler etc.) durch das Parlament ist etwas völlig anderes als die Wahl zum Parlament. Gleichwohl ist es in Deutschland üblich und wird als selbstverständlich wahrgenommen, dass auch die Wahl der Regierungsspitze von dem ehernen Grundsatz der geheimen Wahl erfasst wird. Ist das aber gerechtfertigt?

Im parlamentarischen Alltag kommen geheime Abstimmungen nur ausnahmsweise vor. Sachentscheidungen aller Art werden regelmäßig in offener oder namentlicher Abstimmung getroffen. Im Landtag von Sachsen-Anhalt gab es seit der Neugründung des Landes im Jahre 1990 eine einzige geheime Abstimmung, die keine Wahl war.¹⁾ Aber auch die geheime Wahl der Regierungsspitze ist weniger selbstverständlich, als die parlamentarische Tradition es nahelegt. Nur in der Hälfte der Bundesländer (Baden-Württemberg, NRW und Niedersachsen sowie den fünf „neuen“ Bundesländern) ist die geheime Wahl durch die Verfassung vorgeschrieben. In den übrigen Ländern schweigt die Verfassung hierzu und lediglich die Geschäftsordnung des Parlaments sieht die geheime Wahl vor. Ebenso ist es im Bund: Art. 63 des Grundgesetzes schreibt keine geheime Wahl vor. Sie ist aber seit Gründung der Bundesrepublik üblich und in der Geschäftsordnung des Bundestages (§ 4 GO-BT) geregelt. Bei der Durchführung der Vertrauensfrage (Art. 68 GG) und des konstruktiven Misstrauensvotums (Art. 67 GG) ist die parlamentarische Praxis übrigens seltsam inkonsequent: Über Misstrauensvoten wird geheim abgestimmt, während sich bei der Vertrauensfrage eine offene, teilweise sogar namentliche Abstimmung²⁾ etabliert hat. Letzteres wäre kaum zu rechtfertigen, wenn man annähme, dass es ungeachtet der fehlenden Regelung in der Verfassung irgendeinen zwingenden Grund gäbe, die Wahl des Bundeskanzlers geheim durchzuführen.

Bei näherer Betrachtung gibt es aber keinen solchen Grund, über die Person, die an der Spitze einer parlamentarisch verantwortlichen Regierung stehen soll, geheim abzustimmen. Die „Wahl“ der Regierungsspitze hat im Gegensatz zur Urwahl des Parlaments nicht den Zweck, aus der Gesamtheit der Stimmen der einzelnen Wahlberechtigten eine repräsentative Zusammensetzung eines Gremiums abzuleiten, sondern sie dient der Bestätigung des Vertrauens einer parlamentarischen Mehrheit in die Amtsführung durch eine bestimmte Person. Im parlamentarischen Regierungssystem hiesiger Prägung ist die Regierung auf eine kontinuierliche Zusammenarbeit mit der Mehrheit des Parlaments angewiesen. Das Votum des parlamentarischen Vertrauens in eine Regierungsspitze stellt einen „Test“ dieser Zusammenarbeit dar. Fehlt das Vertrauen, kann die Regierung nicht erfolgreich arbeiten.

Die parlamentarische „Wahl“ eines Regierungschefs stellt daher in den meisten Fällen keine Aus-Wahl zwischen verschiedenen Optionen dar, sondern die Bestätigung einer Person. In der Konzeption des Grundgesetzes hat der Bundestag keine freie Wahl, wen er zum Bundeskanzler wählt, denn im ersten (und vor 2025 stets einzigen) Wahlgang kann nur eine Person gewählt werden, die zuvor der Bundespräsident vorgeschlagen hat (Art. 63 Abs. 1 GG). Der Bundespräsident unterliegt de jure keinen Beschränkungen bei der Auswahl dieser Person. Vernünftigerweise wird er aber niemanden vorschlagen, bei dem keine Erwartung einer Unterstützung durch die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages besteht. In der Praxis wird er diejenige Person vorschlagen, die eine Partei oder Koalition, der die Mehrheit der Abgeordneten im Parlament angehört, unterstützt. Deren Identifikation findet im politischen Raum statt und folgt keinen konstitutionell vorgegebenen Regeln. Typischerweise stützt sie sich auf einen vorangegangenen Wahlsieg einer Partei mit einer erklärten Spitzenkandidatur oder auf eine Vereinbarung mehrerer im Parlament vertretener Parteien, die mangels eigener Mehrheit eine Koalition bilden. In jedem Fall entscheidet das Parlament über eine Bestätigung des Ergebnisses dieses Auswahlprozesses und führt nicht selbst den Auswahlprozess durch. Dies gilt im Ergebnis ebenso für die Verfassungsordnungen der Bundesländer: Diese haben zwar kein Staatsoberhaupt als Vorschlagenden parat, die Vorschläge aus der Mitte des Parlaments müssen aber die gleichen Voraussetzungen erfüllen, wenn sie Aussicht auf Erfolg haben sollen.

Noch ausgeprägter ist dieser Mechanismus in anderen Verfassungsordnungen, in denen auch begrifflich deutlich wird, dass ein Regierungschef nicht vom Parlament ausgewählt wird, sondern dessen Vertrauen benötigt. So ernennt z.B. in Österreich der Bundespräsident den Bundeskanzler ohne vorherige Wahl durch das Parlament (Art. 70 Abs. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG)), der Nationalrat kann ihm jedoch anschließend das Vertrauen versagen (Art. 74 Abs. 1 B-VG, übrigens stets in offener Abstimmung), woraufhin er zu entlassen ist. Noch einen Schritt weiter geht das Westminster-System des Vereinigten Königreichs, in dem per Verfassungskonvention davon ausgegangen wird, dass jemand über eine parlamentarische Mehrheit verfügt, wenn die Mehrheits-Fraktion (oder in seltenen Fällen: die Fraktionen einer Koalition) hinter ihm steht. Diese Person wird vom König als Staatsoberhaupt ernannt, ohne dass jemals eine Abstimmung oder Wahl im Plenum des Parlaments stattfände. In diesen und zahlreichen weiteren europäischen Ländern genießt der Grundsatz der geheimen Wahl bei der Urwahl des Parlaments den gleichen hohen Stellenwert wie hierzulande; der Grundsatz wird aber trotzdem nicht auf den Akt der Bestellung des Regierungschefs übertragen.

Freies Mandat = geheimes Mandat?

Das Abstimmungsverhalten eines Abgeordneten unterliegt dem Schutz des freien Mandats (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG bzw. entsprechende Regelungen in den Landesverfassungen). Mit diesem freien Mandat unvereinbar und nach § 106 StGB strafbar sind Handlungen, die den Abgeordneten zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten nötigen. Die fein ziselierte Abgrenzung zwischen der strafbaren Abgeordnetennötigung und der notwendigen Koordination von Abgeordneten, die sich zur gemeinsamen Umsetzung übereinstimmender politischer Positionen freiwillig in einer Fraktion zusammenschließen und deren Beschlüssen folgen, soll an dieser Stelle nicht problematisiert werden. Es sei nur darauf hingewiesen, dass die Behauptung, das angekündigte Manöver der CDU-Fraktion stelle eine strafbare Nötigung dar, ebenso am Problem vorbeigeht wie die Forderung, Abgeordnete sollten sich durch Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungserklärung verpflichten, in einem bestimmten Sinne abzustimmen. Alle Abgeordneten dürfen so abstimmen, wie sie das persönlich für richtig halten.

Vom freien Mandat gedeckt ist auch die politische Meinungsänderung bis hin zum Wortbruch. Das Gewissen eines Abgeordneten kann ihn zu einem Wandel seiner Haltung zu politischen Einzel- oder Grundsatzfragen veranlassen, der bei der Wahl des Abgeordneten in das Parlament für die Wählenden nicht vorhersehbar war und zu einem überraschenden Abstimmungsverhalten führt. Ein solcher Meinungswandel ist innerhalb des Mandats nicht sanktioniert und hat für den Abgeordneten keine juristischen Konsequenzen. Er kann aber sehr wohl politische Konsequenzen haben. Seine Fraktion oder seine Partei können ihn ausschließen. Seine politischen Verbündeten können ihm die Freundschaft kündigen, bisher gegebene Unterstützung kann ausbleiben. Und bei der nächsten Wahl haben die Wahlberechtigten die Möglichkeit, sein Verhalten durch ihre Stimmabgabe zu bewerten und seine politische Karriere wahlweise zu befördern oder zu beenden. All diese Konsequenzen verletzen nicht das freie Mandat. In einem parlamentarischen Regierungssystem sind sie vielmehr legitime, ja notwendige Konsequenzen aus dem Verhalten eines gewählten Repräsentanten. All dies wird aber unmöglich, wenn der Abgeordnete die sie auslösende Handlung unter dem Deckmantel der geheimen Abstimmung begehen und damit legitimen Konsequenzen aus dem Weg gehen kann.

Anders als bei der Urwahl durch das Wahlvolk ist die geheime Abstimmung im Parlament auch nicht damit zu rechtfertigen, dass sie die freie Mandatsausübung des einzelnen Abgeordneten schütze. Wenn eine geheime Abstimmung erforderlich oder auch nur geeignet wäre, um Zwang oder sonstige Einwirkung von außen zu verhindern³⁾, dann müssten alle Abstimmungen im Parlament geheim durchgeführt werden. Jedenfalls wäre nicht begründbar, warum Abstimmungen über Personalien geheim stattfinden sollen, nicht aber bspw. solche über sogenannte „Gewissensentscheidungen“ (Schwangerschaftsabbruch, Organspende, Ehe für alle, Sterbehilfe, Impfpflicht, …). Im Gegensatz zu den Staatsbürgern, die für die Ausübung ihres Wahlrechts niemandem verantwortlich sind, steht der Abgeordnete in einer Verantwortung, nämlich gegenüber seinen Wählern. Die Delegation der Staatsgewalt vom Volk auf die gewählten Volksvertreter ist mit einer Erwartung verbunden, dass der Gewählte sein Mandat in einem bestimmten Sinne ausüben wird. Weicht der Gewählte von dieser Erwartung ab, so muss dies den Wahlberechtigten bekannt (oder zumindest ermittelbar) sein, damit sie bei der nächsten Wahl eine informierte Entscheidung treffen können, ob sie den Meinungswandel des Kandidaten für so erheblich halten, dass er ihre Wahlentscheidung beeinflusst. Können die Wahlberechtigten nicht wissen, ob der Gewählte sich gemäß seinen Ankündigungen und ihren Erwartungen verhalten hat, so fehlt die Grundlage für eine freie Entscheidung über dessen Wiederwahl.

Weg damit

Die geheime Durchführung von Ministerpräsidentenwahlen hat in der Vergangenheit mehrfach zu politischen Verwicklungen geführt. Die Geschichte mancher Bundesländer wäre anders verlaufen, wenn sie ihre Ministerpräsidenten offen gewählt hätten. Heide Simonis und Helmut Kasimier konnten ein Lied davon singen. Es ist zu befürchten, dass die anstehende Ministerpräsidentenwahl in Sachsen-Anhalt dieser Liste einen neuen Eintrag hinzufügt. Wäre die Abstimmung offen, so wäre das Dilemma der CDU-Fraktion gelöst, weil öffentlich nachvollziehbar wäre, wie die einzelnen Mitglieder der Fraktion abgestimmt haben. Darüber hinaus würde eine offene Abstimmung auch dem Hinterzimmer-Geschacher der AfD die Grundlage entziehen, die mit der Behauptung in die Wahl geht, dass ihr genügend Stimmen aus anderen Fraktionen sicher seien, um die im ersten und zweiten Wahlgang erforderliche absolute Mehrheit für die Wahl eines Ministerpräsidenten zu erreichen, ohne offenzulegen, welche Abgeordneten ihr eine solche Zusage gemacht haben. Da alle Fraktionen außer der AfD angekündigt haben, keinen Kandidaten der AfD zum Ministerpräsidenten zu wählen, können solche Stimmen nur von Abgeordneten kommen, die sich damit im Geheimen entgegen der Beschlusslage ihrer Partei, den Absprachen in ihren Fraktionen und in den meisten Fällen auch ihren eigenen öffentlichen Ankündigungen verhalten. Bewahrheitet sich, dass Abgeordnete anderer Fraktionen insgeheim einen von der AfD vorgeschlagenen Kandidaten wählen (wie es bei der Wahl des Präsidiums ersichtlich bereits geschehen ist), so ermöglichen die geltenden Regelungen es ihnen, ihre Identität und ihren politischen Wortbruch zu verschleiern. Dies verdient keinen Schutz durch eine hergebrachte begriffliche Melange aus freiem Mandat und geheimer Wahl. Ein „geheimes Mandat“ darf es in einer Demokratie nicht geben – es ist an der Zeit, die „geheime Wahl“ der Regierungschefs im Bund und in den Ländern abzuschaffen.