Wahlversprechen wie die der AfD in Sachsen-Anhalt – eine neue Imagekampagne mit nationalistischem Slogan, ein Lehrstuhl für „Bevölkerungswissenschaften“, „Forschungsinstitute“ für „Klimarettungsfolgen“ sowie „kritische Islamwissenschaft“ – sind Teil ihrer politischen Neugestaltung des gesellschaftlichen Raumes. Wollen autoritäre Populisten sie umsetzen, müssen sie finanziert werden. Umgekehrt kann eine Landesregierung auch den Entzug von Finanzen für ihre politischen Ziele instrumentalisieren, etwa, um die Unabhängigkeit der Justiz anzugreifen (Weickert, S. 249 ff.).

Der Blick ins Ausland zeigt, dass es autoritär-populistische Parteien dabei mit Grundrechten, einem fairen politischen Wettbewerb und möglichen haushaltsrechtlichen Bindungen nicht immer so genau nehmen. Doch wie wäre es in Deutschland, sollte eine mögliche autoritär-populistische Landesregierung gegen die Regeln demokratischer Haushaltswirtschaft verstoßen? Um diese Verstöße politisch wie rechtlich aufzuarbeiten, müssten sie zunächst bekannt werden. In diesem Bereich Licht ins Dunkel zu bringen, ist die wichtige Aufgabe des Rechnungshofs als staatliche Wissensinstitution. Wie das aussehen könnte, lässt sich durch eine Szenarioanalyse zeigen.

Von Ballsälen, Thinktanks und Überwachungssoftware

Zwar kann man mithilfe von Szenarien nicht vorhersagen, was eine autoritär-populistische Landesregierung genau tun wird (Hanelt/Zillessen, S. 32 ff.). Eingebettet in einen internationalen Rechtsvergleich kann man mit ihnen aber mögliche künftige Maßnahmen einer solchen Regierung näher beleuchten und so Spielräume und Kontrollmöglichkeiten identifizieren.

Dass gesetzliche wie praktische Spielräume genutzt und überdehnt werden, sehen wir im Ausland. Um wahrscheinlich rechtswidrig¹⁾ einen Ballsaal anstelle des ehemaligen Ostflügels des Weißen Hauses zu errichten, nutzte die Trump-Regierung Gelder aus dem Haushaltsplan für den Personenschutz des Präsidenten. Dabei überdehnte die Haushaltsverwaltungsbehörde (Office of Management and Budget, OMB) eine Ausgabegenehmigung, die eigentlich auf die Ausstattung und Bezahlung des Personenschutzes beschränkt war (SEC. 100057). Die OMB war darauf angewiesen, da eine direkte Finanzierung über einen eigenen Haushaltstitel im parlamentarischen Prozess gescheitert war.

Regierungen können eine nicht ordnungsgemäße Haushaltsführung auch nutzen, um potenziell kontroverse Beschaffungen zu verstecken. Als die PiS-geführte Regierung die Überwachungssoftware Pegasus kaufte, tat sie dies nicht mit Mitteln, die direkt im Haushalt beim Zentralen Antikorruptionsbüro budgetiert waren. Stattdessen nutzte sie Geld aus dem sogenannten Gerechtigkeitsfonds, einer Art Sondervermögen, das sich neben Haushaltsmitteln auch aus Strafzahlungen in Gerichtsverfahren speist. Eigentlich sollen diese Mittel Opferentschädigungen und Wiedereingliederungshilfen nach Haftstrafen finanzieren.

2017 erweiterte die Regierung die Zwecke des Fonds so, dass auch allgemeine Maßnahmen zur Bekämpfung von Verbrechensursachen darunterfallen konnten (Art. 43 § 8 Nr. 4 des Strafvollzugsgesetzes). Unter diesem weiten Titel wurde der Kauf von Pegasus verbucht. Für diese Buchungen und die Vergabe änderte das Justizministerium zusätzlich die Bewirtschaftungsregeln des Fonds mit einer Verordnung (Ordinance vom 13. September 2017, § 11). Die neuen Regeln erlaubten nun eine direkte Vergabe der Mittel durch den Minister selbst und umgingen dabei den gesetzlich vorgeschriebenen Vergabeprozess. Die PiS-Regierung nutzte diese Software anschließend auch, um den Wahlkampfmanager der damaligen Opposition zu überwachen.

Weniger drastisch, aber ebenso wirksam kann die gezielte politische Förderung der Zivilgesellschaft sein. Unter Viktor Orbán flossen über eine Milliarde Dollar an Thinktanks und Stiftungen, die ihm und seiner Partei politisch wie organisatorisch nahestanden. So ließ sich der öffentliche Diskurs mit starken Akteuren auf der eigenen Seite beeinflussen.

Deckungskreise und unbestimmte Titel

Auch das deutsche Haushaltsrecht erlaubt unter bestimmten Bedingungen, Geld flexibel auszugeben. Aus diesen Flexibilisierungsmöglichkeiten können sich (missbrauchsanfällige) Spielräume ergeben, wie Beispiele anhand der Regelungen in Sachsen-Anhalt zeigen.

Unbestimmt formulierte Titel oder weite Deckungskreise (vgl. § 10 Haushaltsgesetz 25/26 ST, §§ 20, 46 LHO ST) können der exekutiven Haushaltsverwaltung großen Einfluss verschaffen.²⁾ Ein mit dem Haushaltsgesetz festgestellter Haushaltsplan, wie der für die Haushaltsjahre 2025 und 2026 in Sachsen-Anhalt, sieht in vielen Bereichen vor, dass verschiedene Titel zueinander deckungsfähig sind (vgl. § 20 Abs. 2 LHO ST). So kann die Verwaltung Gelder, die bei einem Titel veranschlagt sind, auch unter einem anderen Titel ausgeben. Im normalen Betrieb helfen derartige Flexibilisierungen, ungeplante Kosten auszugleichen und ermöglichen sinnvolle Entscheidungen (vgl. Weickert, S. 260 ff.).

Auf der Kehrseite einer sachlich sinnvollen Flexibilisierung wäre es technisch jedoch möglich, Gelder zu verschieben. Sie könnten an einer Stelle gespart werden, um sie an anderer Stelle z.B. für ein besonderes Prestigeprojekt auszugeben, obwohl der Haushalt das so nicht explizit vorsieht. So könnte eine autoritär-populistische Landesregierung in bestimmten Bereichen das Parlament umgehen. Darüber hinaus ist auch nicht ausgeschlossen, dass die Landesregierung die Bezeichnung bestimmter Titel – wie im Fall des polnischen Gerechtigkeitsfonds – schlicht überdehnt und rechtswidrig auslegt. Gerade vor dem Hintergrund unsicherer Mehrheiten könnte sie auf diese Spielräume zurückgreifen, wenn es ihr nicht gelänge, einen entsprechenden Ausgabeposten im Landeshaushalt unterzubringen.

Anders als bei Organisationen, deren Förderung abgelehnt wurde, ist bei einer unrechtmäßig gezahlten Leistung (als Zuwendung oder Vergabe) unklar, wer diesbezüglich individuell beschwert wäre, klagen könnte (§ 42 Abs. 2, 43 Abs. 1 2. HS VwGO) und dies auch täte.

Wissen und Finanzkontrolle

So stellt sich vor allem die Frage nach Transparenz: Wer bekommt rechtswidrige Mittelumleitungen mit, verknüpft diese Erkenntnisse und trägt sie nach außen? An dieser Stelle gibt es einen Wissensbedarf im demokratischen Staat, denn gerade dieses Wissen ist elementar für die demokratische Kontrolle staatlichen Handelns – durch die Bevölkerung, aber auch durch die Gerichte (Jackson, 2021 7 CJCCL, S. 204).

Auch hier lohnt ein Blick nach Polen. Die Manipulationen am Gerechtigkeitsfonds blieben dort zunächst ohne große Aufmerksamkeit; doch schon 2018 stellte das oberste Rechnungsprüfungsbüro (Najwyższa Izba Kontroli, NIK) Unregelmäßigkeiten bei der Bewirtschaftung des Fonds fest. Spätere Berichte prüften detailliert die einzelnen Ausgaben des Fonds und kritisierten dessen Vergabepraxis. 2021 initiierte der Präsident des NIK eine Prüfung der zugrunde liegenden Verordnung des Justizministers vor dem Verfassungsgerichtshof.

Rechnungshöfe in Deutschland

Auch in Deutschland kontrollieren Rechnungshöfe die Haushaltsführung auf Bundes- sowie auf Landesebene. Sie sollen „die Rechnung sowie die Ordnungsmäßigkeit und die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung“ prüfen (Art. 97 Abs. 2 Verf ST; vgl. Art. 114 Abs. 2 GG). Dabei sind die Rechnungshöfe institutionell in der Verfassung verankert (Art. 98 Abs. 1 S. 1 Verf ST) und ihre Mitglieder genießen richterliche Unabhängigkeit (Art. 98 Abs. 2 Verf ST). In Sachsen-Anhalt wurde der Rechnungshof sogar bei der Parlamentsreform 2026 mit einer Regelung zur Amtsfortführung des Präsidenten im Falle einer blockierten Wahl berücksichtigt (Art. 1 Nr. 9).

Die Prüfung umfasst die gesamte Wirtschaftsführung des jeweiligen Bundeslandes bzw. des Bundes (vgl. § 41 Abs. 1 HGrG). Nach der Landeshaushaltsordnung prüft der Rechnungshof die Einhaltung des Haushaltsgesetzes und Haushaltsplans (§ 90 Nr. 1 LHO ST), Belege der Ausgaben (§ 90 Nr. 2 LHO ST) sowie die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (§ 90 Nr. 3 LHO ST) auch in Bezug auf den Personaleinsatz (§ 90 Nr. 4 LHO ST). Diese Regelung ist jedoch nicht abschließend.³⁾ Darüber hinaus kann eine Haushaltsführung nur ordnungsgemäß sein, wenn sie das gesamte geltende Recht einhält – das kann der Landesrechnungshof umfassend kontrollieren.⁴⁾ Zum geltenden Recht gehören dabei neben Regeln zur Vergabe im Besonderen die Landesverfassung, das Grundgesetz, Europarecht sowie völkerrechtliche Verträge. Für seine Prüftätigkeit kann der Landesrechnungshof Informationen erheben, Sachverständige hinzuziehen (§ 94 LHO ST) und die Landesregierung zur Auskunft verpflichten (§ 95 LHO ST).

Um es einmal plastisch zu machen: Der Landesrechnungshof kann beispielsweise das Ermessen der Landesregierung bei der Bewilligung von Zuwendungen (vgl. § 3 Haushaltsgesetz 25/26 ST, §§ 44 i.V.m. 23 LHO ST) auf Ermessensfehler und Gleichbehandlung möglicher weiterer Zuwendungsempfänger (Art. 3 Abs. 1 GG) überprüfen.⁵⁾ In der jüngeren Vergangenheit kontrollierte der Berliner Landesrechnungshof so die Vergabe von Fördermitteln durch die Senatsverwaltung für Kultur und gesellschaftlichen Zusammenhalt, die ohne Auswahlverfahren erfolgte. Das Beispiel aus Berlin zeigt zudem, dass eine zügige, sogenannte gegenwartsnahe Prüfung bereits stattfinden kann, bevor Maßnahme oder Zuwendung beendet ist.⁶⁾

Rechnungshöfe als Wissensinstitutionen

Diese Ergebnisse berichten die Rechnungshöfe direkt an die Regierungen, Länderparlamente (Art. 97 Abs. 2 S. 2 Verf ST) bzw. den Bundestag (Art. 114 Abs. 2 S. 3 GG) und veröffentlichen sie auch (vgl. § 97 Abs. 5 BHO). Rechnungshöfe sind daher auch als Wissensinstitutionen zu verstehen. Mit diesem Konzept beschreibt Vicki Jackson dauerhaft eingerichtete Organisationen, die unabhängig und nach fachlichen, disziplingebundenen Standards Wissen schaffen und veröffentlichen (Jackson, S. 166 f.). Die Bedeutung und Aufgabe dieser Institutionen werden gerade in einem technisch komplexen Bereich wie der staatlichen Haushaltswirtschaft deutlich, da es Einzelnen schier unmöglich ist, nachzuvollziehen, wofür und wie der Staat sein Geld ausgibt.

Die Abgeordneten im Haushaltsausschuss erhalten zwar periodisch sogenannte Abflusslisten von der Landesregierung, in denen alle Ausgaben zu den jeweiligen Titeln aufgelistet sind. Diese sind jedoch äußerst umfangreich und geben auch nur bedingten Aufschluss über die genaue Verwendung von Mitteln. Zudem könnte eine Landesregierung diese Listen – unabsichtlich oder gar mutwillig – erst verzögert bereitstellen. Somit sind auch die Abgeordneten auf die Prüfkapazitäten und die Fachexpertise, kurzum das Wissen, das die Landesrechnungshöfe schaffen, angewiesen. Das erkannte der Rechtsausschuss des Bundestags bereits 1969 (BT-Drs. V/3605, S. 13) in seinem Bericht zur heutigen Regelung der umfassenden Finanzkontrolle in Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG:

„Eine sinnvolle Wahrnehmung des Budgetrechts erfordert die Kenntnis zahlreicher Daten, die der Bundestag ohne Mithilfe des Rechnungshofs nicht erlangen kann. Darüber hinaus ist das Parlament bei Ausübung der Kontrolle über Regierung und Verwaltung in weitem Maße auf die Mithilfe des Rechnungshofs angewiesen.“

So ermöglicht der Rechnungshof die effektive Ausübung parlamentarischer Kontrollrechte – auch für Oppositionsfraktionen mit kleinen Teams.⁷⁾

Gute Rechnungsprüfung, schlechte Rechnungsprüfung?

Auch die AfD Sachsen-Anhalt erwähnt den Rechnungshof in ihrem Wahlprogramm und kritisiert: „Zu oft hält sich der Landesrechnungshof mit Bagatellen auf oder beanstandet Ausgaben, die nicht zu beanstanden sind […]“. Bei Wohlfahrtsverbänden, Sozialunternehmen und NGOs, die sich gegen Rechtsextremismus einsetzen, will die AfD die Finanzkontrolle stärken – anderswo soll der Rechnungshof doch bitte nicht zu genau hinsehen. Dabei können Zuwendungsempfangende und Vertragspartner des Landes in der Sozialhilfe schon heute vom Landesrechnungshof geprüft werden (vgl. § 91 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, Abs. 4 LHO ST). Der Rechnungshof geht dabei jedoch gerade nicht nach der politischen Direktive einer gewählten Landesregierung, sondern nach seinem fachbezogenen Maßstab und Ermessen vor (§ 42 Abs. 3 HGrG, § 89 Abs. 2 LHO ST). Er handelt in dieser Form also gerade als unabhängige Wissensinstitution. Er ist als solche einer ergebnisoffenen, korrekten und nachvollziehbaren Evaluation und Suche nach der Wahrheit über die Haushaltsführung verpflichtet (vgl. Jackson, in: Disinformation, Misinformation and Democracy, S. 349). Diese auch rechtlich vorgegebenen Maßstäbe bilden insoweit einen klaren Rahmen, gerade wenn die Inhalte der Prüfung selbst von außen politisiert werden sollten und der Vorwurf fehlender Neutralität erhoben würde.

Denn eine unabhängige Rechnungsprüfung kann selbst Ziel einer Delegitimierung und eines daran anschließenden institutionellen Angriffs werden. Schon 2017 sah sich das unabhängige Rechnungsprüfungsbüro des Kongresses (Congressional Budget Office) mit der Aussage des damaligen OMB-Direktors der Trump-Regierung, „seine Zeit sei wahrscheinlich vorbei“, als Reaktion auf eine negativ ausgefallene Prüfung konfrontiert. 2025 entließ die 2. Trump-Regierung 17 der innerbehördlichen Prüfungsbeamten (Inspectors General), die ebenfalls für Prüfung und Kontrolle der Haushaltsbewirtschaftung zuständig sind. Gegenüber solchen Eingriffen schützen die richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder des Rechnungshofs und ihre institutionelle Verankerung; diese müssen dennoch gelebt und genutzt werden.

Haushaltswissen ist Resilienz

Gerade das Wissen über die Falschverwendung machte es in Polen möglich, ein Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof einzuleiten. Genauso zentral war dieses Wissen dafür, überhaupt eine öffentliche Auseinandersetzung über dieses Regierungshandeln auszulösen. Im Rahmen des deutschen Beamtenrechts könnte in einer Feststellung durch den Landesrechnungshof auch eine wichtige Wissensgrundlage für mögliche individuelle Remonstrationen liegen.

Ansonsten gilt hier wie so oft, dass am Ende die Menschen, innerhalb wie außerhalb der staatlichen Institutionen, gefragt sind. Sie müssen das Haushaltswissen als Resilienzfaktor in rechtlichen, praktischen und politischen Druck übersetzen, um damit autoritären Strategien entgegenzutreten.

Ich danke Franciszek Dąbrowa für äußerst aufschlussreiche Gespräche zum polnischen Gerechtigkeitsfonds und Vincent Kühler für wertvolle Anmerkungen zu diesem Text.