Der am 12. August 2026 vom Bundeskabinett verabschiedete Entwurf zur Reform des Nachrichtendienstrechts umfasst 732 Seiten. Bei seiner Lektüre begegneten mir zwei verfassungsrechtliche Fragen wieder, die ich bislang getrennt untersucht habe: das Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutz und die Zuweisung der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus an das Bundeskriminalamt in den Fällen des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. § 59 BVerfSchG-E führt beide Fragen nun zusammen: Er erlaubt dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), „terroristische“ Bedrohungen nicht mehr nur aufzuklären, sondern selbst auf sie einzuwirken.

Während Anna Höning den Entwurf bereits in seiner Breite eingeordnet, Markus Löffelmann die neue Kontrollarchitektur und Kyrill-Alexander Schwarz die geplante erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts untersucht haben, will ich mich nun gerade mit der Rollenverschiebung des BfV – vom aufklärenden zum operational agierenden Nachrichtendienst – befassen (Entwurf, S. 60 f.; Begründung S. 368 f.). Der Entwurf belässt das organisationelle Trennungsgebot zwischen Polizei und Verfassungsschutz im Gesetz, durchbricht aber die funktionelle und befugnisrechtliche Rollenverteilung, mit der bislang niedrigere Schwellen für nachrichtendienstliche Aufklärung gerechtfertigt wurden. Soweit das BfV dabei Gefahren des internationalen Terrorismus abwehrt, übersieht der Entwurf, dass das Grundgesetz in Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus in den dort genannten Fällen (allein) dem Bundeskriminalamt zuweist.

Vier Formen der Trennung

Aufbauend auf Alexander Dorns Untersuchung (2004, Das Trennungsgebot in verfassungshistorischer Perspektive, S. 47, 193 f.) unterscheide ich vier Dimensionen des Trennungsgebotes: die organisationelle, funktionelle, befugnisrechtliche und informationelle Trennung. Nach dem organisationellen Trennungsgebot dürfen Verfassungsschutzbehörden keiner polizeilichen Dienststelle angegliedert werden (Timu, Verwaltungsrundschau 2017, 121 (121 ff.)). In diesem engen Sinn schafft der Entwurf das Trennungsgebot nicht ab. § 1 Abs. 2 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 8) hält ausdrücklich daran fest, dass das BfV keiner polizeilichen Dienststelle angegliedert werden darf.

Der Entwurf verändert jedoch die Funktion und die Befugnisse des BfV. Nach dem geltenden § 8 Abs. 3 S. 1 BVerfSchG stehen dem BfV bisher keine polizeilichen Befugnisse zu. Es darf die Polizei auch nicht im Wege der Amtshilfe um Maßnahmen ersuchen, zu denen es selbst nicht befugt ist (S. 2). Eine entsprechende Klarstellung findet sich in der Neufassung nicht mehr. Im Gegenteil: § 59 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 60 f.) erlaubt dem BfV nun, gerade selbst in gefährdende Abläufe einzugreifen; nach § 61 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 62) kann es dabei sogar öffentliche Stellen und private Diensteanbieter zur Unterstützung verpflichten.

Vom Wissen zum Handeln

§ 59 Abs. 2 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 60 f.; Begründung S. 368 f.) erlaubt dem BfV, verdeckt auf Gegenstände einzuwirken, die für eine Bedrohung eingesetzt werden. Es darf die Funktion von Tatmitteln beeinträchtigen, Datenverkehre umleiten oder unterbinden, Übertragungsinhalte verändern, Beteiligten falsche Informationen bereitstellen und gespeicherte Informationen löschen oder verfälschen (Satz 1 Nr. 1). Unmittelbaren Zwang gegen Personen schließt die Vorschrift aus (Satz 2).

Wer eine Waffe unbrauchbar macht, einen Datenstrom umleitet oder durch gezielte Fehlinformation das Verhalten eines Beteiligten steuert, gewinnt nicht bloß Informationen, sondern verändert den Geschehensablauf. Die Entwurfsbegründung räumt dies auch ein. Sie spricht vom „Übergang von informationeller zu aktioneller Fallbearbeitung“ und davon, dass das BfV „aktionell gegen Bedrohungen“ einschreiten soll (S. 367). Gleichzeitig erklärt die Begründung, der bisherige behördliche Charakter des BfV bleibe „in der Gesamtschau erhalten“; eine besondere Aufgabenergänzung sei nicht sachgerecht (S. 367). Die Befugnis zu einem solchen Einschreiten erweitert jedoch gerade das bislang auf Sammlung und Auswertung von Informationen ausgerichtete Aufgabenprofil des Bundesamtes (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG).

Auch handelt es sich nicht lediglich um eine punktuelle Notfallbefugnis in einem plötzlichen Einzelfall. § 59 Abs. 3 BVerfSchG-E bestimmt vielmehr allgemein die „besonderen Bedrohungen“, bei denen die operativen Maßnahmen nach Absatz 2 eingesetzt werden dürfen. Beispielsweise erfasst § 59 Abs. 3 Nr. 1 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 61; Begründung, S. 369 f.) Bestrebungen, die Straftaten nach § 129a Abs. 1 oder 2 StGB planen, sofern deren Begehung erhebliche Unruhe in großen Teilen der Bevölkerung erwarten lässt. Nach der Begründung muss noch keine konkretisierte Tatplanung vorliegen. Die Maßnahmen sollen vielmehr „strukturell“ ansetzen und das Aktionspotenzial der betreffenden Organisation insgesamt schwächen (S. 369 f.). Damit erweitert der Entwurf die Standardbefugnisse des BfV um operative Maßnahmen gegen die in § 59 Abs. 3 bezeichneten besonderen Bedrohungen. Die funktionelle und befugnisrechtliche Trennung zwischen Polizei und Verfassungsschutz wird somit durchbrochen.

Niedrigere Schwellen für die Aufklärung

Das Bundesverfassungsgericht gestattet Nachrichtendiensten niedrigere Eingriffsschwellen als der Polizei, weil sie Gefahren im Vorfeld beobachten und gerade keine operativen Anschlussbefugnisse besitzen (siehe BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 26. April 2022 – 1 BvR 1619/17 – Rn. 153 ff. und BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013 – 1 BvR 1215/07 – Rn. 116 ff.). Die niedrigeren Schwellen beruhen darauf, dass Nachrichtendienste die gewonnenen Informationen nicht selbst operativ nutzen dürfen („wer wenig machen darf, darf mehr wissen“).

Das zeigt sich etwa bei der längerfristigen optischen und akustischen Überwachung (§ 20 BVerfSchG-E, Entwurf, S. 28) und bei der Überwachung von Brief-, Post- und Telekommunikationsverkehren (§ 22 BVerfSchG-E, Entwurf, S. 29 f.). Beide Befugnisse setzen je nach Eingriffsintensität eine „erhebliche“ oder „besonders erhebliche beobachtungsbedürftige Bedrohung“ voraus. Dafür genügen nach § 3 Abs. 7 und 8 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 11 f.), die diese Gesetzesausdrücke definieren, tatsächliche Anhaltspunkte für das dort näher bestimmte Gefährdungspotenzial; eine konkretisierte Gefahr muss nicht vorliegen.

Der Entwurf greift aber aus der bereits oben erwähnten BVerfG-Entscheidung von 2022 vor allem Rn. 154 auf. Dort führt das Gericht aus, dass Verfassungsschutzbehörden im Anschluss an eine Überwachungsmaßnahme nicht selbst konkrete Gefahrenabwehr- oder Strafverfolgungsmaßnahmen gegenüber Einzelnen mit Zwang durchsetzen können. Weil § 59 Abs. 2 S. 2 BVerfSchG-E keinen unmittelbaren Zwang gegen Personen erlaubt, sollen laut Entwurf die Maßnahmen ein „nachrichtendienstliches Gepräge“ behalten (S. 367). Die Entwurfsbegründung setzt operatives Handeln damit zu eng mit der Anwendung unmittelbaren Zwangs gegen Personen gleich. Operativ handelt das Bundesamt auch dann, wenn es seine Erkenntnisse selbst zur Gefahrenabwehr einsetzt und dadurch gezielt auf den Geschehensablauf einwirkt. Genau dazu ermächtigt § 59 Abs. 1 S. 1 BVerfSchG-E. Diese eigene Nutzung der gewonnenen Erkenntnisse ist auch für die weitere Argumentation des Bundesverfassungsgerichts relevant: In den folgenden Randnummern stellte das Bundesverfassungsgericht allgemeiner auf die Folgen ab, die eine Überwachung für Betroffene haben kann. Gerade diese Folgen verändern sich, wenn das BfV seine Erkenntnisse nicht erst unter qualifizierten Übermittlungsvoraussetzungen an eine operative Behörde (wie die Polizei) weitergibt, sondern selbst handelt.

§ 59 Abs. 1 S. 1 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 60 f.; Begründung S. 367) errichtet dafür eine eigene Schwelle: Er verlangt „eine von einer besonderen Bedrohung ausgehende Gefährdung“ und die Erforderlichkeit einer „umgehenden Einwirkung“ des BfV. Diese Voraussetzungen mögen die einzelnen „Schutzmaßnahmen“ (vgl. Abs. 2) begrenzen; sie ändern aber nichts daran, dass das Bundesamt die für die Sammlung und Auswertung erhobenen Informationen anschließend selbst operativ verwenden darf. Damit entfällt ein wesentlicher Grund dafür, dem BfV besonders weitreichende Vorfeldaufklärung unter niedrigeren Voraussetzungen zu erlauben.

Schon für die Übermittlung personenbezogener Daten an eine inländische öffentliche Stelle zur Gefahrenabwehr gilt dagegen eine höhere Schwelle: § 46 Abs. 1 BVerfSchG-E verlangt eine zumindest konkretisierte Gefahr (Entwurf, S. 52). § 59 BVerfSchG-E setzt für das eigene operative Handeln des Bundesamtes dem Wortlaut nach keine solche Gefahr voraus; nach der Begründung muss noch keine konkretisierte Tatplanung vorliegen (Entwurf, S. 61; Begründung S. 370).

Die Zuweisung der Bundesterrorismusabwehr an das Bundeskriminalamt

Dahinter könnte zugleich eine unausgesprochene kompetenzrechtliche Annahme des Entwurfs stehen: Weil § 59 BVerfSchG-E nicht an eine „Gefahr“, sondern an eine von einer „besonderen Bedrohung“ ausgehende „Gefährdung“ anknüpft, behandelt ihn die Begründung offenbar als bloße Ergänzung der nachrichtendienstlichen Aufklärung und nicht als eigenständige polizeiliche Gefahrenabwehr. Funktional bleibt das verdeckte Einwirken zur Verhinderung eines Schadens jedoch Gefahrenabwehr.

Dazu kommt, dass der Verfassungsschutz auch operative Befugnisse für die Abwehr besonderer, an § 129a Abs. 1 und 2 StGB anknüpfender „terroristischer“ Bedrohungen erhalten soll. Derzeit kann das BfV mit den Befugnissen der §§ 8 ff. BVerfSchG Informationen über solche Bestrebungen sammeln; § 59 BVerfSchG-E geht darüber hinaus, indem er ein eigenes Einwirken auf das Geschehen ermöglicht. Damit rückt auch Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG in den Blick: Er gibt dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über „die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht“. Eine Abwehr durch das BfV erfasst der Wortlaut des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG dagegen nicht.

In meiner Doktorarbeit habe ich die nachrichtendienstliche Aufklärung, deren Ziel politische Information und nicht operative Gefahrenabwehr ist, zunächst von diesem Gefahrenabwehrbegriff abgegrenzt (Timu, Der Terrorismusbegriff des Grundgesetzes, 2026, S. 39). Aus der Präposition „durch“ habe ich sodann gefolgert, dass ein auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG gestütztes Bundesgesetz die operative Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus in den dort genannten Fällen dem Bundeskriminalamt zuweisen muss (bereits Tams, DÖV 2007, 367 (369, 371)). Der Bund dürfte sie danach nicht einer weiteren oder einer anderen Bundesbehörde übertragen.

§ 59 Abs. 3 Nr. 1 BVerfSchG-E (Entwurf, S. 61; Begründung S. 370) beschränkt sich nicht auf Bestrebungen des internationalen Terrorismus, sondern auf jegliche „Bestrebungen, die darauf gerichtet sind, zur Zielverfolgung in § 129a Abs. 1 oder 2 StGB genannte Straftaten zu begehen (…)“. Sobald eine solche Bestrebung aber die Merkmale des internationalen Terrorismus erfüllt und zugleich einer der drei Fälle des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG vorliegt, überschneiden sich die Vorschriften. Dann soll das BfV genau das tun, was Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG (nur) dem Bundeskriminalamt zuweist: selbst eine Gefahr des internationalen Terrorismus abwehren.

Ein ungelöstes Kompetenzdilemma

Die allgemeine Kompetenzbegründung des Entwurfs stützt das BVerfSchG-E auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 lit. b und c GG sowie für Aufgaben außerhalb der Bund-Länder-Zusammenarbeit auf die „Natur der Sache“ (S. 241). Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG nennt der Entwurf dagegen nicht. Speziell zu § 59 BVerfSchG-E heißt es lediglich, die Befugnis sei „generisch“ in der auf Wirksamkeit angelegten Kompetenz zum bundesbehördlichen Verfassungsschutz enthalten und zudem durch staatliche Schutzpflichten getragen (S. 367).

Das überzeugt nicht. Staatliche Schutzpflichten könnten begründen, dass der Staat handeln muss. Sie beantworten aber nicht, ob Bund oder Länder und welche Behörde handeln dürfen. Auch eine ungeschriebene Kompetenz kraft Natur der Sache kann eine ausdrückliche Kompetenz- und Behördenzuweisung des Grundgesetzes nicht überspielen.

Die vom Entwurf angeführte Kompetenz kraft Natur der Sache mag die bundesbehördliche Aufklärung an § 129a Abs. 1 und 2 StGB anknüpfende Bestrebungen tragen. Sie erstreckt sich aber nicht auf die operative Abwehr der dabei erkannten Gefahren. Dafür enthält Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die nach ihrem Wortlaut allein eine Abwehr durch das Bundeskriminalamt erfasst. Außerhalb der in Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG genannten Fälle verbleibt die Gesetzgebungskompetenz für die operative Terrorismusabwehr grundsätzlich bei den Ländern.

Aber selbst wenn man Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG entgegen der hier vertretenen Auffassung nur als zusätzlichen Kompetenztitel und nicht als ausschließliche Zuweisung der Bundesterrorismusabwehr an das Bundeskriminalamt versteht, gerät man in ein weiteres Problem. Selbst dann müsste § 59 BVerfSchG-E, soweit er dem BfV Befugnisse zur operativen Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus verleiht, auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG gestützt werden. Denn für diese Art der Gefahrenabwehr enthält das Grundgesetz keine andere Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Und Gesetze nach dieser Vorschrift bedürfen gemäß Art. 73 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates. Der Entwurf nennt Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a jedoch nicht in seiner Kompetenzbegründung und erörtert auch nicht, dass das Gesetz deswegen die Zustimmung des Bundesrates benötigt.

Die Rollen neu ordnen

Der Gesetzgeber darf auf neue Bedrohungen und technische Schutzlücken reagieren. Gerade im Nachrichtendienstrecht muss er aber dabei die Rollen der Sicherheitsbehörden beachten. Die einfachste verfassungskonforme Lösung würde weiterhin in der Arbeitsteilung liegen: Das BfV klärt auf und übermittelt hinreichend verdichtete Erkenntnisse unter den verfassungsrechtlich gebotenen Voraussetzungen; Polizei und Bundeskriminalamt wehren Gefahren mit gesetzlich geregelten operativen Befugnissen ab. Ob für akute, unvorhersehbare Notsituationen eine engere Ausnahmebefugnis in Betracht kommt, kann hier offenbleiben. Eine strukturelle Befugnis, terroristische Organisationen ohne konkretisierte Tatplanung verdeckt zu schwächen – wie es der Entwurf derzeit vorsieht – geht darüber hinaus.

Der Entwurf schafft nicht das gesamte Trennungsgebot ab. Mit den operativen Befugnissen des § 59 BVerfSchG-E entfällt jedoch ein wesentlicher Grund für die bislang niedrigeren Voraussetzungen nachrichtendienstlicher Informationsgewinnung. Darf das Bundesamt seine Erkenntnisse selbst zur Gefahrenabwehr einsetzen, können die bisherigen Schwellen für ihre Erhebung nicht unverändert fortgelten. Soweit § 59 BVerfSchG-E dem BfV die operative Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus auf Bundesebene überträgt, ist die Regelung mit dem Grundgesetz unvereinbar. Wo Aufklärung in Abwehr übergeht, reichen die bisherigen Kompetenz- und Eingriffsschwellen nicht mehr aus.