Schulische Inklusion in Gefahr
Wie der neue Entwurf zur Schulbegleitung Kinder mit Förderbedarf schlechterstellt
Die negativen, teilweise besorgniserregenden Meldungen zum Schulsystem in Deutschland reißen nicht ab. So hat die Quote der Schulabgänger:innen ohne Abschluss im vergangenen Jahr einen neuen Höchststand erreicht. Kinder mit besonderen Förderbedarfen gehen in diesem Schulsystem oft unter. Das Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMBFSFJ) hat nun einen Referentenentwurf für ein Kinder- und Jugendhilfestrukturreformgesetz vorgelegt, der die Eingliederungshilfe grundlegend reformieren soll. Seit langem fordern Wissenschaft und Fachverbände, die Leistungen unter dem Dach der Kinder- und Jugendhilfe zu bündeln. Diese sogenannte „inklusive Lösung“ soll nun endlich Wirklichkeit werden. Gleichzeitig verspricht der Gesetzentwurf den Ländern Einsparungen in Milliardenhöhe – vor allem dadurch, dass Infrastrukturangebote Vorrang vor individuellen Rechtsansprüchen erhalten. Das betrifft insbesondere die Schulbegleitung: Der bisherige individuelle Rechtsanspruch soll weitgehend entfallen und durch eine infrastrukturelle Bildungsassistenz geleistet werden.
Damit greift das Ministerium zwar ein reales Problem auf. Doch die vorgeschlagene Lösung dürfte den Druck in den Schulen weiter erhöhen und würde die betroffenen Kinder deutlich schlechterstellen. Der Entwurf genügt weder verfassungs- noch völkerrechtlichen Vorgaben. Ich entwickle daher einen konkreten Änderungsvorschlag.
Ein nicht-inklusives Schulsystem unter Stress
Eine Studie der UNICEF sorgte jüngst für Schlagzeilen: Danach schneidet Deutschland mit Blick auf das Wohlergehen von Kindern international weit unterdurchschnittlich ab. Dies wird vor allem mit der zunehmenden Kinderarmut und den schwachen Bildungsergebnissen gerade von Kindern aus benachteiligten Familien begründet. Bei der Inklusion – also der von Artikel 24 UN-Behindertenrechtskonvention geforderten gemeinsamen Beschulung von Kindern mit und ohne Behinderungen – liegen fast alle deutschen Bundesländer deutlich hinter den internationalen Anforderungen zurück (Steinmetz et al.). Entsprechend klar stellte der zuständige UN-Fachausschuss in seinen Abschließenden Bemerkungen im letzten Staatenberichtsverfahren 2023 fest: Deutschland müsse sein exkludierendes Schulsystem umbauen und die für Kinder mit Behinderungen notwendigen Unterstützungssysteme an den Regelschulen aufbauen (ausführlich Bliecke).
Dabei steigt an deutschen Regelschulen die Zahl von Kindern mit festgestelltem sonderpädagogischem Förderbedarf seit Jahren kontinuierlich an – trotz gleichbleibend hohem Anteil an Kindern in Förderschulen und häufig mit einer klaren Korrelation zu sozialem Status bzw. Migrationsgeschichte der Familien. Gleichzeitig verschärft sich der Mangel an Lehrkräften und qualifiziertem pädagogischem Personal. Hinzu kommt der geradezu explosionsartige Anstieg von Schulbegleitungen. Nach einer bundesweiten Auswertung des Statistischen Bundesamtes aus dem Jahr 2021 stiegen Leistungen für die Eingliederungshilfen für Kinder und Jugendliche mit einer seelischen Behinderung von 2009 bis 2019 bereits um 156 Prozent, ein Großteil davon Schulbegleitungen und Integrationshilfen. In der laufenden Dekade hat sich dieser Trend nochmals verschärft, wie viele Städte und Landkreise als Träger der öffentlichen Jugendhilfe vermelden (siehe etwa Niedersachsen, Bayern und Sachsen-Anhalt). Es geht dabei einerseits um den Mangel an personellen und fachlichen Ressourcen, den die Schulbegleiter:innen in einem kriselnden Schulsystem abfedern, und andererseits um einen erheblichen finanziellen Druck, der auf den Städten und Kommunen lastet.
Wissenschaftliche Befunde zur Schulbegleitung
Der Entwurf will dieses System von individueller Begleitung einzelner Kinder nun auf Assistenzen umstellen, die personell an den Schulen verankert sind, und kann sich dabei durchaus auf wissenschaftliche Befunde stützen. Dabei muss man wissen, dass Eltern die Schulbegleitungen als Leistungen der Eingliederungshilfe bisher entweder beim Jugendamt (bei Kindern mit seelischer Behinderung, § 35a SGB VIII) oder beim Sozialamt (bei Kindern mit körperlichen oder geistigen Behinderungen, § 90 SGB IX) als Individualleistungen beantragen müssen. Das Sozialamt bewilligt diese dann in der Regel als Begleitung für das jeweilige Kind (nach § 112 Abs. 4 SGB IX sind mittlerweile allerdings auch sog. Pool-Leistungen möglich).
Gerade in den letzten zehn Jahren ist eine Reihe von wissenschaftlichen Studien zur Schulbegleitung entstanden, die zu weitgehend einhelligen Ergebnissen gelangen. Schulbegleitungen fehlt eine klare Definition ihrer Aufgaben und Rolle (Heinrich/Lübeck); sie sind häufig nicht ausreichend in die Prozesse und Organisation der Schulen und die pädagogische Arbeit mit den Lehrkräften eingebunden (etwa Almrandseder et al.). Problematisch sind häufige Wechsel zwischen den als Schulbegleitung tätigen Personen und die Fixierung auf das einzelne Kind anstelle der gesamten Lerngruppe, was Lernprozesse und die soziale Integration erheblich beeinträchtigen kann (statt vieler Rief, S. 213 ff.). Als besonders problematisch gilt die mangelnde pädagogische Qualifikation vieler Schulbegleitungen (siehe etwa Dworschak/Markowetz). Anforderungen oder Standards – wie das Fachkräftegebot gem. § 72 SGB VIII – gibt es für sie nicht; ihre Beschäftigungsverhältnisse sind zudem oft befristet und schlecht vergütet (Lübeck/Heinrich). Vor diesem Hintergrund haben Martin Heinrich und Anika Lübcke von „hilflos häkelnden Helfern“ gesprochen: Sie interviewten eine Schulbegleiterin, die ihre oft passive Situation in der Klasse mit Häkeln verbringt.
Ein offensichtlicher Widerspruch
Mitunter kommt es sogar dazu, dass in einer Klasse „fünf Schulbegleitungen“ für unterschiedliche Schüler:innen sitzen, die, wie es Bundesministerin Karin Prien in einem Interview auf den Punkt bringt, „nicht miteinander arbeiten, die nicht mit der Lehrkraft arbeiten, die nicht mit der Schulleitung arbeiten“, wobei sie anfügt: „Diese Praxis müssen wir beenden“. Auch wenn ihr klar zu sein scheint, dass der vorliegende Gesetzesentwurf das System nicht verbessern wird, will sie durch die Abschaffung des Individualanspruchs „am Ende zumindest Kostensteigerungen dämpfen“.
Es mag auf den ersten Blick plausibel erscheinen, ein teures System mit nachgewiesenen Mängeln abzuschaffen oder deutlich zurückzubauen. Es kann an der dringenden Reformbedürftigkeit der Schulassistenz auch überhaupt kein Zweifel bestehen. Dennoch ist es kurzsichtig, die erheblichen Folgen zu übersehen, die mit einer weitgehenden Einschränkung des Individualanspruchs auf Schulbegleitung verbunden sind.
Zunächst zeigen fast alle Studien, dass die Schulbegleitung Kindern mit Förderbedarf in vielen Fällen überhaupt erst die Teilnahme am regulären Schulunterricht ermöglicht – gerade angesichts der gegenwärtig mangelnden Unterstützungsressourcen und fehlenden Fachkräfte im System. Es ist jemand da, der sich individuell um das Kind kümmern kann – selbst wenn dieses „Kümmern“ derzeit in vielen Fällen nicht pädagogisch optimal ausfällt. Dennoch sind die Begleitungen gegenwärtig für viele Kinder mit Unterstützungsbedarfen unverzichtbar, um ihre Bildungsteilhabe zu ermöglichen (zusammenfassend Kuhn).
Schulbegleitungen entlasten zudem die Lehrkräfte und nehmen Druck aus einem ohnehin stark belasteten System. Wir können uns einmal vorstellen, wie die Situation in der von Ministerin Prien beschriebenen Klasse aussähe, wenn eine Lehrkraft neben der Arbeit mit der gesamten Klasse allein die fünf Kinder mit besonderen Unterstützungsbedarfen betreuen müsste.
Dazu soll es natürlich nicht kommen. So sieht der neue § 80a SGB VIII-Entwurf vor, dass öffentliche Jugendhilfeträger zusammen mit den Schulen Bildungsassistenzen als Infrastrukturleistungen planen. Doch dieser Planungsauftrag, den die Länder landesrechtlich konkretisieren müssen, wird nicht mehr durch einen Individualanspruch unterlegt. Ein solcher soll nach § 35d Abs. 4 Satz 2 SGB VIII-Entwurf nur noch dann bestehen, wenn „den Besonderheiten des Einzelfalles ausschließlich“ durch eine individuelle Anleitung und Begleitung des Kindes entsprochen werden kann. Ob die jeweilige Schule tatsächlich ein quantitativ und qualitativ ausreichendes Angebot für die Unterstützung zur Verfügung stellen kann, soll nicht (mehr) entscheidend sein; ein Anspruch auf die Einrichtung infrastruktureller Leistungen i.S.d. § 80a SGB VIII-Entwurf besteht nicht.
Nach allem, was wir über Implementationsprozesse rein objektivrechtlicher und planerischer Infrastrukturleistungen in der Kinder- und Jugendhilfe wissen (dazu Scheiwe/Schröer/Wapler/Wrase), würde es nach dem vorliegenden Entwurf zu einem erheblichen Abbau von Schulassistenzen kommen, statt hochwertige Unterstützungsangebote – die es sicher in einzelnen Modellkreisen bzw. -schulen geben wird – aufzubauen. Davon geht offensichtlich auch das Ministerium aus. Ansonsten ließe sich kaum erklären, wie man auf Einsparung von hunderten Millionen, ja über 2 Milliarden Euro pro Jahr in zehn Jahren kommen will. Jan-Martin Wiarda fasst diesen offensichtlichen Widerspruch gegenüber der Ministerin in eine simple, aber treffende Frage: „Wie soll das gehen? Geld sparen und zugleich ein besseres System schaffen?“
Verstoß gegen die UN-Behindertenrechtskonvention
Die Reform hätte weitreichende Folgen: Der Druck auf die Lehrkräfte, vor allem in sozial belasteten Schulen, würde sich weiter erhöhen. Ein System unter Stress dürfte unter noch mehr Stress geraten. Für etliche Kinder mit Unterstützungsbedarf würde es noch schwieriger bis unmöglich werden, eine Regelschule zu besuchen, sodass sich noch mehr Eltern am Ende für eine Förderschule entscheiden (müssten). Deutschland fiele bei der Inklusion noch weiter zurück. Auch die Anzahl der Rechtsstreitigkeiten von Eltern, die vor den Gerichten um eine Individualbegleitung für ihr Kind nach § 35d Abs. 4 Satz 2 SGB VIII-Entwurf kämpfen, dürfte deutlich zunehmen. Ein mahnendes Beispiel dafür ist die Entwicklung in England und Wales. Dort ist die Zahl von Rechtsverfahren zu Schulassistenzen mit der Einschränkung von Leistungen für SEN (Special Educational Needs) an den Schulen massiv angestiegen. Das stünde auch in Deutschland zu befürchten.
Bliebe es bei der vorgeschlagenen Regelung, müssten Gerichte entscheiden, ob die „Besonderheiten des Einzelfalls“ auch dann vorliegen, wenn ein für das jeweilige Kind bedarfsgerechtes Angebot an der jeweiligen Schule nicht zur Verfügung steht – was oft der Fall sein wird. Eine solche Auslegung wäre im Lichte der Verpflichtungen des internationalen und des Verfassungsrechts zwar geboten, würde aber den Wortlaut und den klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers überschreiten.
Art. 24 Abs. 2 lit. c und d UN-BRK garantiert ausdrücklich das Recht von Menschen mit Behinderungen auf „angemessene Vorkehrungen“ sowie die „notwendige Unterstützung, um ihre erfolgreiche Bildung“ zu ermöglichen. Auch aus der EMRK lassen sich entsprechende Pflichten ableiten: In der Rechtssache G. L. gegen Italien stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte 2020 fest, dass das Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK im Lichte der genannten Vorgaben aus der UN-BRK auszulegen ist. Die Verweigerung einer notwendigen Assistenz für ein junges Mädchen mit nicht-verbalem Autismus unter Berufung auf fehlende schulische Ressourcen hat der Gerichtshof als eine entsprechende Konventionsverletzung angesehen und dazu ausgeführt:
„dass es die Behörden versäumt haben, die tatsächlichen Bedürfnisse der Beschwerdeführerin zu ermitteln und Lösungen zu suchen, um ihr den Besuch der Grundschule im Rahmen des Möglichen zu gleichen Bedingungen zu ermöglichen.“ (EGMR, Urteil vom 10.9.2020 – 59751/15 – G. L. gegen Italien, Rn. 70)
Diese Rechtsprechung wäre auch verfassungsrechtlich beim Recht auf schulische Bildung zu berücksichtigen, das das Bundesverfassungsgericht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 GG herleitet, verstärkt durch Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner grundlegenden Bundesnotbremse II-Entscheidung deutlich gemacht, das Recht auf schulische Bildung sei „in Einklang mit der völkerrechtlichen Gewährleistung eines ‚Rechts auf Bildung‘ und Unionsrecht“ auszulegen (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 – 1 BvR 971/21, 1069/21, Rn. 66; dazu Wrase).
Vorschlag für eine völker- und verfassungskonforme Regelung
Sowohl aus bildungswissenschaftlicher als auch völker- und verfassungsrechtlicher Sicht sollte § 35d Abs. 4 Satz 2 SGB VIII-Entwurf daher unbedingt überarbeitet werden. Der individuelle Rechtsanspruch auf Bildungsassistenz darf nur dann entfallen, wenn an der jeweiligen Schule ein ausreichendes, dem Bedarf des Kindes entsprechendes Unterstützungsangebot tatsächlich sichergestellt ist.
Ein geänderter § 35d Abs. 4 SGB VIII-Entwurf, der den Vorgaben des Art. 24 Abs. 2 lit c und d UN-BRK sowie Art. 2 ZP EMRK i.V.m. Art. 14 EMRK genügt, könnte danach wie folgt lauten:
„Die in der Schule oder Hochschule wegen der Behinderung erforderliche Anleitung und Begleitung werden als infrastrukturelle Angebote nach § 80a gewährt, soweit hierdurch den Bedarfen des jungen Menschen nach dem Ergebnis der Prüfung gemäß § 27 Absatz 4 entsprochen werden kann“ (vorgeschlagene Änderung kursiv). Der Satz 2 könnte entfallen.
Diese Regelung würde sicherstellen, dass der individuelle Unterstützungsanspruch nur dann und insoweit entfällt, als an der jeweiligen Schule ein ausreichendes Angebot an infrastrukturellen Unterstützungsleistungen tatsächlich besteht. Nur wenn der Individualanspruch bei Nichterfüllung erhalten bleibt, werden die Träger der öffentlichen Jugendhilfe dazu angehalten, ausreichende infrastrukturelle Unterstützungsleistungen nach § 80a SGB VIII-Entwurf an den Schulen aufzubauen (zum Ganzen Meysen). Das haben nicht zuletzt auch die Erfahrungen beim Aufbau von Kita-Plätzen gezeigt (BMWE).
Bleiben entsprechende Änderungen aus, steht nicht nur die Teilhabe von Kindern mit Unterstützungsbedarfen auf dem Spiel. Vielmehr droht die Überlastung eines Schulsystems, das bereits vielerorts an seine Grenzen stößt. Eine weitergehende Reform der Schulassistenz, die der Gesetzentwurf einleitet, bleibt dringend notwendig und ist mit wissenschaftlich-fachlicher Begleitung anzugehen.