Vergesellschaftungsverzögerungsgesetz

In Teil 1 analysieren Anna-Katharina König und Sophie Oerke den Abschlussbericht der Expert*innenkommission.

Nach dem Ergebnis des Volksentscheids entschied sich die damalige rot-rot-grüne Regierung dazu, eine Kommission mit Expert*innen mit der Erstellung eines Gutachtens über die Verfassungsmäßigkeit der Vergesellschaftung zu beauftragen, das nun vorgelegt wurde. Das Gutachten, das Katharina König und Sophie Oerke in Teil 1 ausführlich besprechen, trifft auf Skepsis der neuen schwarz-roten Regierung. Der regierende Bürgermeister Kai Wegner kündigte entsprechend dem Koalitionsvertrag ein „Vergesellschaftungsrahmengesetz” an, dessen genauer Inhalt bislang noch unbekannt ist, das aber jedenfalls keine unmittelbare Vergesellschaftung bewirken soll. Hinter dem Rahmengesetz steht das Kalkül, eine verfassungsgerichtliche Kontrolle zu erzielen, bevor tatsächliche Vergesellschaftungsmaßnahmen ergriffen werden. Aus diesem Grund soll das Rahmengesetz auch erst mit zwei Jahren Verzögerung in Kraft treten. Wegner kündigte bereits an, er sei sich „ziemlich sicher”, dass „Gerichte” zu dem Schluss kommen würden, dass ein Vergesellschaftungsgesetz verfassungswidrig sei. Mit diesem Plan begibt sich der Senat sowohl verfassungsrechtlich als auch politisch auf einen Irrweg.

Der Weg nach Karlsruhe mit (eigentlich) leeren Händen

Das vom Koalitionsvertrag vorgesehene Gesetz soll „einen Rechtsrahmen und objektive qualitative Indikatoren bzw. Kriterien für eine Vergesellschaftung nach Art. 15 GG in den Geschäftsfeldern der Daseinsvorsorge (z. B. Wasser, Energie, Wohnen) sowie Grundsätze der jeweils erforderlichen angemessenen Entschädigung definier[en]” und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren (Koalitionsvertrag, S. 50 f.). Der Plan der Landesregierung, eine verfassungsgerichtliche Kontrolle durch den Erlass eines Rahmengesetzes zu erreichen, ist verfassungsprozessrechtlich bedenklich und nicht geeignet, zur Klärung inhaltlicher Fragen beizutragen. Die Folgen des Verfahrens werden lediglich im Bereich des Politischen liegen.

Dadurch, dass eine Sozialisierung nach Art. 15 GG nur durch ein eigenes Gesetz möglich ist, kann das Rahmengesetz allenfalls als Selbstverpflichtung des Landesgesetzgebers für künftige Sozialisierungsgesetze verstanden werden. Eine Sozialisierung, die die Voraussetzungen des Rahmengesetzes nicht einhält, würde dieses als lex posterio verdrängen. Es führt weder zu unmittelbaren Rechtsfolgen noch zu einer Bindung des Gesetzgebers. Ein Rahmengesetz auf Bundesebene würde immerhin eine Bindungswirkung gegenüber den Ländern entfalten und könnte zu einer Sperrung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG führen.

Verbot widersprüchlichen Handelns als Zulässigkeitssperre?

Der naheliegende Weg nach Karlsruhe führt über eine Verfassungsbeschwerde von Wohnungskonzernen wegen möglicher Grundrechtsverletzungen. Nach Maßgabe des Koalitionsvertrags soll sich das Rahmengesetz jedoch nicht auf eine bestimmte Branche und erst recht nicht auf einzelne Unternehmen beziehen. Die für die Verfassungsbeschwerde erforderliche gegenwärtige und unmittelbare Betroffenheit könnte daher nicht aus dem Rahmengesetz selbst, sondern allenfalls in Verbindung mit den politischen Ereignissen hergeleitet werden. Dies genügt nach den bisherigen Maßstäben der Rechtsprechung nicht den Zulässigkeitsvoraussetzungen.

Der erfolgversprechendste Weg führt daher über eine abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG) nach Karlsruhe. Sowohl Kai Wegners Landesregierung als auch die Bundestagsfraktionen von CDU, FDP, AfD kämen hier als Antragstellerinnen mutmaßlich in Betracht.

Ein Antrag auf Normenkontrolle gegen ein Gesetz des eigenen Landesparlaments beinhaltet einen nicht unerheblichen Selbstwiderspruch. Denn auch wenn es sich bei der abstrakten Normenkontrolle nicht um ein kontradiktorisches Verfahren handelt, wird teils von der jeweiligen Landesregierung als „natürlichem Antragsgegner” gesprochen.¹⁾ Zwar werden Gesetze durch die Landesparlamente, nicht die Landesregierungen erlassen, sodass ein Normenkontrollantrag durch die Landesregierung aus der Perspektive der Gewaltenteilung zunächst unproblematisch scheint. Dies lässt allerdings außer Acht, dass die Gesetzesentwürfe in der Regel von den Landesregierungen ausgearbeitet und mit den Stimmen der sie tragenden Fraktionen verabschiedet werden. Ein solches – in zivilrechtlichen Worten – venire contra factum proprium könnte auf Ebene des objektiven Klarstellungsinteresses berücksichtigt werden. Die Überzeugung von der Nichtigkeit indiziert das im Regelfall, was mit der besonderen Verpflichtung der Antragsteller*innen zur Verfassung begründet wird.²⁾ In Fällen eines gegen ein eigenes Gesetz gerichteten Antrags könnte diese Vermutung durchbrochen sein. Schließlich hat die Landesregierung nicht bloß nachträgliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit, sondern erlässt ein möglicherweise verfassungswidriges Gesetz gerade mit dem konkreten Plan einer späteren abstrakten Normenkontrolle. Für diese Fälle sieht § 76 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ein sogenanntes Normbestätigungsverfahren vor, das aber voraussetzt, dass das Gesetz zuvor durch ein Gericht oder eine Behörde wegen Zweifels an der Verfassungsmäßigkeit nicht angewandt wurde. Da die Sozialisierung nur durch ein eigenes Gesetz erfolgen kann, werden diese einfachrechtlichen Voraussetzungen nie erfüllt sein.

Daneben könnte auch eine Bundestagsfraktion den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle einlegen. Bei einem Antrag der Unionsfraktion wäre der Widerspruch zumindest weniger offensichtlich. Doch ist es äußerst unüblich, dass eine Bundestagsfraktion ein Normenkontrollverfahren gegen Gesetze der eigenen Landesregierungen anstrebt. Dabei handelt es sich allerdings eher um ein politisches als um ein rechtliches Problem. Der Antrag einer Bundestagsfraktion wäre daher nicht per se unzulässig.

Der fehlendende Regelungsgehalt des Rahmengesetzes

Schließlich stellen sich bei einem Normenkontrollverfahren auch auf Ebene der Begründetheit diverse Fragen. Fällt der konkrete Bezug zu – zumindest potenziell – betroffenen Unternehmen weg, beschränkt sich die Prüfung auf die allgemeine Verfassungsmäßigkeit des Rahmengesetzes. Dieses soll aber lediglich regeln, dass der Bereich der Daseinsvorsorge Gegenstand der Vergesellschaftung sein kann, die Verhältnismäßigkeit gewahrt und eine angemessene Entschädigung gezahlt werden soll. Damit ergänzt das Rahmengesetz Art. 15 GG lediglich um Voraussetzungen, die selbst nach restriktivsten Interpretationsansätzen verfassungsrechtlich unproblematisch zulässig sind. Aufgrund der hohen Komplexität kann eine verfassungsrechtliche Überprüfung von Vergesellschaftungsmaßnahmen nur bei unmittelbarer Anwendung und konkretem Sachverhalt als zielführend erachtet werden. Im Bericht der Kommission zeigt sich, dass die zentralen Fragen innerhalb der einzelfallbezogenen Abwägung liegen: Auch das Sondervotum geht davon aus, dass eine Verhältnismäßigkeitsprüfung weniger enge Maßstäbe als bei Enteignungen wahren muss und eine Entschädigung unterhalb des Verkehrswertes möglich sei (Sondervotum, S. 124 f.). Die Autoren messen dem Eigentum lediglich auf Abwägungsebene größeres Gewicht zu und erkennen nicht an, dass schon die Vergesellschaftung selbst bereits einen legitimen Zweck darstellt (Abschlussbericht, Rn. 140 f.). Nach den Plänen für das Rahmengesetz wären also auch die nach dem Sondervotum vorgesehenen Voraussetzungen gewahrt. Für die Prüfung eines Rahmengesetzes bedeutet dies, dass es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit verfassungsgemäß sein wird. Die für die Verfassungsmäßigkeit relevanten Fragen liegen erst in einem Bereich jenseits des Rahmengesetzes, wenn für die Umsetzung eine konkrete Abwägung vorgenommen und eine Entschädigungssumme festgelegt wird. Sollte der Senat davon ausgehen, dass schon das Rahmengesetz verfassungswidrig wäre, würde dies dazu führen, dass de facto jede Vergesellschaftung für verfassungswidrig gehalten würde. Dem Art. 15 GG würde damit effektiv der Anwendungsbereich abgesprochen.

Über die mangelnde Sinnhaftigkeit hinaus ist der Plan des Senats auch institutionell problematisch. Eine ex antePrüfung eigener Gesetze war ab 1953 über ein Gutachtenverfahren aus § 97 BVerfGG a.F. möglich, wurde aber bereits drei Jahre später wieder abgeschafft. Das Vorgehen des Senats muss daher unter dem Verdacht stehen, diese gesetzgeberische Entscheidung zu unterlaufen und könnte einen problematischen Präzedenzfall dafür darstellen, die Grenzen des Verfassungsrechts auf „sicherem Wege” über den Erlass von inhaltslosen Rahmengesetzen auszuloten. Das Bundesverfassungsgericht scheint daher gut beraten zu sein, eine solche Praxis von vornherein mit dem Hinweis zu unterbinden, man möge ihm doch Gesetze vorlegen, die auch tatsächliche Wirkung entfalten und sich nicht mit abstrakter Maßstabsbildung begnügen.

Die unwillige Koalition

Dass der Senat nach der Veröffentlichung des Abschlussberichts nicht enthusiastisch beginnt, die Vergesellschaftung umzusetzen, vermag in Anbetracht der öffentlich kundgetanen Ablehnung nicht überraschen. Vielmehr scheint man sich nicht allzu weit aus dem Fenster zu lehnen, wenn man in der Verabschiedung eines Rahmengesetzes eine Verschleppungstaktik zu erkennen meint.

Das Verhalten der schwarz-roten Landesregierung wirft im Hinblick auf den zum Ausdruck gebrachten Volkswillen Fragen auf. Zwar verpflichtet der Beschlussvolksentscheid die Landesregierung nicht dazu, eine Vergesellschaftung tatsächlich umzusetzen, doch würde sie sich dem Willen von 57,6 % der abstimmenden Bevölkerung entgegensetzen. Im Ergebnis der Neuwahlen im Februar 2023 zugleich eine Ablehnung der Vergesellschaftung zu sehen, würde die Motivation für die Wahlentscheidung einseitig verkürzen. Wenn eine Umsetzung der Vergesellschaftung unterbleibt, müssen sich Senat und Abgeordnetenhaus dem Vorwurf aussetzen, den ausdrücklichen Willen der Bevölkerung zu missachten.

Nach dem bisherigen Plan ignoriert die Regierung den Volksentscheid allerdings weder vollständig, noch bemüht sie sich ernsthaft um eine Umsetzung. Darin kann das Dilemma der Regierung ausgemacht werden: Einerseits würde eine Absage an die Sozialisierung einen Bruch mit dem deutlich geäußerten demokratischen Willen bedeuten, andererseits stellt die Vergesellschaftung in den Augen der Union einen „verfassungswidrigen Irrweg” dar, in dem Franziska Giffey eine nicht zu überschreitende „rote Linie” sieht. Man könnte durchaus verleitet sein, im Rahmengesetz einen vernünftigen Mittelweg erkennen zu wollen, schließlich sind ein Großteil der Rechtsfragen rund um Art. 15 GG verfassungsgerichtlich ungeklärt. Die äußerst ungeschickte Umsetzung und die zweifelhafte verfassungsrechtliche Relevanz des Vorhabens führt jedoch nicht dazu, dass wesentliche Fragen geklärt werden können. Stattdessen ermöglicht es der Regierung genau das Beabsichtigte: Das Thema könnte für zwei Jahre von der politischen Landkarte verschwinden, ohne dass der Vorwurf der vollständigen Missachtung des Wähler*innenwillens erhoben werden kann.

Was bleibt?

Eine Vergesellschaftung der Berliner Wohnungskonzerne dürfte damit trotz stattgebenden Gutachtens jedenfalls in dieser Legislaturperiode unrealistisch sein. Wenn das Abgeordnetenhaus schon im Voraus an der Verfassungsmäßigkeit des eigenen Gesetzes zweifelt, muss gleichzeitig die Sorge davor bestehen, dass die Landesregierung es nicht hinreichend sorgfältig ausarbeiten wird. Sollte es wegen handwerklicher Mängel für verfassungswidrig erklärt werden, könnte die Berichterstattung – wie etwa beim Berliner Mietendeckel – den Eindruck erwecken, das Gesetz sei auch inhaltlich verfassungswidrig.

Doch umsonst war die Arbeit der Kommission sicherlich nicht. Es handelt sich im Umfang, Tiefe und Kreativität um den wichtigsten Text zu Art. 15 GG seit der Staatsrechtslehrertagung von 1951. Wenn sich zu einer Norm, die meist als „Verfassungsfossil” oder Vorschrift im „Dornröschenschlaf” bezeichnet wird, eine mit renommierten Staatsrechtslehrer*innen besetzte Kommission für ein Jahr auseinandersetzt, ist dies schon an sich ein historischer Prozess. Darüber hinaus wird auch der Inhalt, der zahlreiche Neuerungen enthält, dafür sorgen, dass das Gutachten den Diskurs der nächsten Jahre bestimmt.

Und auch aus politischer Sicht bleibt die Arbeit wertvoll. Die Befürworter*innen der Initiative haben nun ein gewichtiges Argument für die Verfassungsmäßigkeit ihres Vorhabens gewonnen. Damit ist verhindert, dass das Thema in die Bedeutungslosigkeit fällt. Nachdem ähnliche Initiativen auch in anderen Städten und in Bezug auf RWE entstanden sind, werden diese vom Abschlussbericht der Kommission ebenfalls profitieren. Wenn Vonovia, die Deutsche Wohnen zwischenzeitlich übernommen haben, wenige Tage nach der Veröffentlichung des Berichts eine Anhebung der Mieten von etwa 42.000 Haushalten in Berlin ankündigt, ist nicht davon auszugehen, dass das Thema Wohnen in absehbarer Zeit an Aufmerksamkeit verlieren wird. Für die sozialen Bewegungen ist der Bericht also von unschätzbarer Bedeutung, für den juristischen Diskurs erhellend; für die Politik erhöht er den Druck noch weiter.