Unter Kontrolle

Die Bundesrepublik Deutschland ist mit einem Anteil von ca. 5,6 % am weltweiten Handel der fünftgrößte Exporteur von Rüstungsgut.¹⁾ Dennoch spielte das Thema der Rüstungsexporte lange Zeit hierzulande keine große Rolle: Sicherheitspolitisch profitierte die Bundesrepublik vom Schutzversprechen der USA und der NATO. Die Exportpolitik folgte im Wesentlichen dieser strategischen Ausrichtung, war aber für die sicherheitspolitische Lage Deutschlands nicht ausschlaggebend und deshalb erst recht nicht wahlkampfrelevant. Wissenschaftlich wurde das Thema bis zum Überfall auf die Ukraine nur als praxisnahes Nischenthema im Bereich des Außenwirtschaftsrechts verhandelt. Die fehlende Aufmerksamkeit trug dazu bei, dass ein Politikfeld von erheblicher außen- und sicherheitspolitischer Relevanz weitgehend – für das Verwaltungs- wie auch Verfassungsrecht untypisch – exekutiv geprägt blieb: Der Bundestag hat hier nicht mitzureden; auch gerichtlicher Kontrolle ist der Rüstungsexport aus verschiedenen Gründen schwer zugänglich.

Das ändert sich derzeit im Zuge der sogenannten Zeitenwende: Rüstungsexporte haben in den vergangenen Jahren die Öffentlichkeit und auch die politische Debatte stärker beschäftigt als zuvor. Gleichzeitig waren in den letzten zwei Jahren verschiedene deutsche Gerichte und auch der Internationale Gerichtshof (IGH) mit Klagen befasst, in denen es um deutsche Lieferungen von Rüstungsgut an Israel ging.

Doch was bedeutet ein sich wandelnder geopolitischer Kontext für die institutionelle Kontrolle des Rüstungsexports? Mehr parlamentarische und gerichtliche Kontrolle der Exportgenehmigungen wäre wünschenswert.

Hybrider Rechtscharakter

Rüstungsexporte besitzen eine hybride Rechtsqualität: Es handelt sich um gubernative Einzelfallentscheidungen, die als Verwaltungshandeln nicht vollständig beschrieben sind, nicht eingeklagt und rechtlich nicht vollständig gesteuert werden können. Das Kriegswaffenkontrollgesetz formuliert für die Erteilung einer Genehmigung keine positiven Voraussetzungen (auch für Lieferungen an EU- oder NATO-Partner besteht kein Genehmigungsautomatismus), wohl aber strikte rechtliche Grenzen, die ggf. eine gebundene Negativentscheidung implizieren (vgl. § 6 Abs. 3 Kriegswaffenkontrollgesetz).

Die organisatorische Verfasstheit der Rüstungsexportkontrolle schließt nur begrenzt an die Entwicklungen der Parlamentarisierung und Judizialisierung an, die andere Bereiche der auswärtigen Gewalt seit dem Ende des Kalten Kriegs geprägt haben: Während im Wehrverfassungs- und Haushaltsrecht starke Parlamentsvorbehalte entwickelt wurden, die europäische Integration einer spezifischen Integrationsverantwortung des Parlaments unterstellt wurde und Menschenrechte zunehmend auch im auswärtigen Handeln Bedeutung gewannen, blieb die Entscheidung über Rüstungsexporte regierungszentriert und der öffentlichen Debatte entzogen. Die parlamentarische Kontrolle beschränkt sich auf ein nachgelagertes Informationsrecht der Abgeordneten über Eckdaten der Genehmigung. Ein echtes Mitentscheidungsrecht ist laut Bundesverfassungsgericht durch Art. 26 Abs. 2 GG und das Prinzip der Gewaltenteilung sogar ausgeschlossen.²⁾ Werden Soldatinnen und Soldaten also im Rahmen von Bundeswehreinsätzen in die Welt geschickt, besteht weitgehende Transparenz und parlamentarische Mitbestimmung. Werden Waffen in die Welt geschickt, gilt Geheimhaltung und der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. Zwingend aus dem Grundgesetz folgt das nicht.

Die Streitkräfteentscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1994,³⁾ in der das Gericht den Parlamentsvorbehalt für Auslandseinsätze der Bundeswehr entwickelte, war auch ein außenpolitisches Signalling an die europäischen Nachbarn und die Verbündeten: Ihr habt von uns nichts zu befürchten, Deutschlands militärisches Potenzial bleibt bündnispolitisch (Art. 24 Abs. 2 GG: nie wieder allein), aber auch gewaltenteilig und demokratisch (Art. 45a, 45b, 80a, 115a GG) eingehegt. Der deutsche Rüstungsexport dagegen, der schon bald nach der Wiederbewaffnung in den 1950er Jahren an Fahrt aufgenommen und verschiedene strategische Ziele verfolgt hatte,⁴⁾ wurde nicht auf vergleichbare Art reguliert, wohl weil er keine vergleichbaren Befürchtungen auslöste.

Trotz seiner außen- und sicherheitspolitischen Relevanz wird der Rüstungsexport bislang auch nicht als Teil der Außen- und Wehrverfassung wahrgenommen, sondern dem Außenwirtschaftsrecht zugerechnet. Diese Kategorisierung ist schief: Zwar haben die Genehmigungen gegenüber den Unternehmen die Form von Verwaltungsakten. Die positive Erteilung unterliegt jedoch vollständig der Einschätzungsprärogative der Regierung; Genehmigungen können faktisch nicht eingeklagt werden. Die Unternehmen befinden sich in einem rechtsstaatlichen Limbo und können schwer planen. Um dem abzuhelfen, existiert das Instrument der Voranfrage: Die Unternehmen können vorab eine Einschätzung über die Genehmigung einholen; bei den Antworten der Bundesregierung handelt es sich jedoch nicht um rechtlich bindende Zusicherungen, sondern um rein politische Aussagen. Schließlich liegt die Genehmigungsentscheidung auch nicht bei einer Verwaltungsbehörde, sondern in politisch brisanten Fällen bei einem Kabinettsausschuss der Bundesregierung, dem Nationalen Sicherheitsrat. Es handelt sich also um politisches Regierungshandeln, das in den äußeren Formen des Verwaltungsrechts daherkommt – Einzelfallentscheidungen mit einem starken Element politischen Entscheidens. Da eine rechtliche Programmierung im engeren Sinne nicht gegeben ist, ist die politische Kontrolle umso wichtiger – ebenso eine gerichtliche Kontrolle jedenfalls der rechtlichen Grenzen der Entscheidung.

Unzureichende parlamentarische und gerichtliche Kontrolle

Die Entscheidung über einen Ausfuhrantrag findet im Geheimen statt; erst im Nachhinein wird das Parlament über Eckdaten der Entscheidung (Empfängerland, Rüstungsgut, Volumen) informiert – nicht jedoch über die Gründe einer Entscheidung und auch nicht über inhaltliche Details. Das Bundesverfassungsgericht hatte in einem Urteil von 2014 der Bundesregierung verboten, insbesondere die Preise einzelner Rüstungsgüter zum Schutz der Geschäfts- und Betriebsgeheimnisse der Unternehmen zu veröffentlichen; die Gründe für oder gegen Genehmigungsentscheidungen dagegen dürfte die Bundesregierung bekanntgeben – muss es aber nicht. In der Regel informiert der oder die Staatssekretär:in des Bundeswirtschaftsministeriums den Wirtschaftsausschuss des Bundestags über die Eckdaten einer Genehmigung, parlamentarische Debatten im Plenum finden dazu selten statt. Insbesondere werden über den Einzelfall hinausgehende strategische Fragen nicht parlamentarisch debattiert: Welche Länder sollten aus welchen Gründen welche Waffen erhalten? Was sind überhaupt „gute Gründe“ in diesem Zusammenhang? Zwar ist es richtig, dass Einzelfallentscheidungen der Exekutive vorbehalten bleiben. Strategische Grundentscheidungen aber sollten gegenüber der parlamentarischen Öffentlichkeit erklärt, begründet und auch dort verhandelt werden – dies gilt erst recht in Zeiten, in denen zu befürchten steht, dass eine autoritär-populistische Regierung an die Macht gelangen könnte. Daher wäre wünschenswert, dass die Bundesregierung auch die Gründe für einen Export jedenfalls in groben Zügen darlegt.

Auch eine gerichtliche Kontrolle von Rüstungsexportgenehmigungen findet in der Regel nicht statt: Als Adressaten der Ausfuhrgenehmigung sind die Rüstungsunternehmen klagebefugt, haben in der Regel aber kein Interesse an einer gerichtlichen Überprüfung der ihnen erteilten Genehmigungen. Nur selten versuchen Unternehmen, Genehmigungen einzuklagen, was aufgrund des weiten Ermessens der Behörden bislang jedoch nie gelang. In der subjektivrechtlichen Logik des Verwaltungsprozessrechts finden die Interessen der von Rüstungsexporten faktisch Betroffenen, der Opfer des Waffengebrauchs, dagegen nur schwachen Schutz; dahingehende Anträge wurden erstmals in den letzten Jahren gestellt und von den Gerichten abgewiesen.

Völkerrechtlicher Rechtsrahmen

Trotz ihres Regierungscharakters finden Rüstungsexportentscheidungen jedoch nicht im rechtsfreien Raum statt. Zu Zeiten des Kalten Kriegs war der Waffenhandel stark vom Lagerdenken geprägt. Der Handel fand weitgehend innerhalb der Blöcke statt; die „blockfreien“, neu aus der Dekolonialisierung entstandenen Staaten wurden beliefert, um sie politisch zu binden.

Erst mit dem zunehmend universalistischen und auf Verrechtlichung setzenden Völkerrechtsdenken der 1990er und 2000er Jahre entwickelte sich ein Verständnis für die (Un-)Rechtsqualität auch von Unterstützungs- und Beihilfehandlungen zu Völkerrechtsverstößen anderer Staaten, auch durch Waffenlieferungen.⁵⁾ Noch im Iran-Irak-Krieg der 1980er Jahre galt es als unproblematisch, dass beide Kriegsparteien (teilweise von denselben Staaten) mit Waffen beliefert wurden.

Auf europäischer Ebene trat 2008 der Gemeinsame Standpunkt der EU zu der Ausfuhrkontrolle für Militärtechnologie und Militärgüter in Kraft. Auf internationaler Ebene wurde 2014 der völkerrechtliche Vertrag über den Waffenhandel abgeschlossen. Danach sind Rüstungsexporte an Vorgaben des Gewaltverbots, des humanitären Völkerrechts, der Völkermordkonvention und der Menschenrechte gekoppelt. Innerhalb der EU war ein Ziel dieser Regelungen ein wettbewerbliches: Es galt, ein level playing field unter den Mitgliedstaaten herzustellen, die nach dem Ende des Kalten Kriegs auf neuen Absatzmärkten rivalisierten. Berücksichtigen Staaten dabei friedens- oder menschenrechtliche Zielsetzungen, wird dies schnell zum Wettbewerbsnachteil. Zudem kamen entwicklungspolitische Ziele zum Tragen: Waffenlieferungen sollten Konfliktherde und Kriminalität nicht noch weiter befeuern. In mehrere der neuen Rechtsgrundlagen fand daher der Grundsatz Eingang, Waffen nicht in Spannungs- und Konfliktgebiete zu liefern. Dem Gedanken nach passt er eher zum traditionellen Neutralitätsrecht als zum Friedenssicherungsrecht der UN-Charta, das Gewaltanwendung differenziert bewertet.

Dieser Grundsatz wurde durch die Zeitenwende ein Stück weit außer Kraft gesetzt. Die USA fallen als Sicherheitsgarant weg. Deutschland und Europa können nicht mehr im Windschatten der NATO segeln, sondern sind herausgefordert, eigenständige völkerrechtspolitische, zugleich aber auch sicherheits- und handelspolitische Positionen einzunehmen.

Parlamentarische Kontrolle von Rüstungsexporten in der „Zeitenwende“

Folge davon ist die Entscheidung der Bundesregierung, Waffen nunmehr auch in Konfliktgebiete zu liefern.⁶⁾ Politisch stellt die umfangreiche Belieferung der Ukraine und die fortgesetzte Belieferung Israels im Krieg (trotz zahlreicher Hinweise auf schwere Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht) einen Paradigmenwechsel dar.⁷⁾ Mit Rüstungsexport gehen heute weitreichende Risiken, sicherheitspolitische Abwägungen und auch politische Kosten einher, die eine neue Dimension erreichen.

Gleichzeitig hat in den letzten Jahren eine gewisse Parlamentarisierung stattgefunden. Die letzten beiden Bundeskanzler haben immer wieder zur Exportpolitik gegenüber der Ukraine und Israel im Bundestag Stellung genommen, teilweise haben die Oppositionsfraktionen Anträge auf mehr, andere oder weniger Waffenlieferungen gestellt, die Lieferungen nach Israel waren immer wieder Gegenstand parlamentarischer Anfragen und Debatten. In den letzten Wahlkämpfen spielten insbesondere Waffenlieferungen an die Ukraine eine Rolle. Das ist neu.

Allerdings gilt auch: Welchem Staat aus welchem Grund Rüstungsgüter geliefert werden, wie sich das auf die Ausrüstung der Bundesrepublik und des Zielstaats auswirkt, welche Abhängigkeiten oder Allianzen geschaffen, wo Interoperabilität hergestellt oder gekappt wird und welche Gegenleistungen möglicherweise erbracht werden, sind Aspekte, an denen teilweise berechtigte Geheimhaltungsinteressen bestehen. Dies zeigt nicht zuletzt der Schwenk in der Transparenzpolitik für Waffenlieferungen an die Ukraine: Während unter Bundeskanzler Scholz eine Website über jeden an die Ukraine gelieferten Schuss Munition detailliert Auskunft gab, wurde diese Transparenz unter Bundeskanzler Merz zurückgefahren, um Russland nicht in die Hände zu spielen. Damit ist ein Weniger an politischer Kontrolle verbunden.

Gerichtliche Kontrolle von Rüstungsexport in der „Zeitenwende“

Auch hinsichtlich der gerichtlichen Kontrolle von Rüstungsexporten gibt es in der sogenannten Zeitenwende neue Entwicklungen. NGOs haben verschiedentlich versucht, die Genehmigungen an Israel gerichtlich anzugreifen – ohne Erfolg:⁸⁾ Die Genehmigungsverfahren unterliegen der Geheimhaltung, sodass Anfechtungsklagen in der Regel ausscheiden und Anträge auf Offenlegung scheitern. Die Verwaltungsgerichte sind wie auch das Bundesverfassungsgericht davon ausgegangen, dass den kriegswaffenkontrollrechtlichen Regeln kein drittschützender Charakter zukommt. Wie in anderen Bereichen des Außenhandelns auch wird der Bundesregierung eine Einschätzungsprärogative hinsichtlich der Völkerrechtskonformität des Handelns fremder Regierungen eingeräumt, was die gerichtliche Überprüfung auf eine Vertretbarkeitskontrolle reduziert. Wie in Schutzpflichtenkonstellationen üblich, ist die gerichtliche Kontrolle auf ein Untermaßverbot beschränkt.

Wie sind diese Entscheidungen zu bewerten? Zunächst einmal weist die große Zahl der Verfahren auf eine Leerstelle in den Genehmigungsverfahren hin: Diejenigen, die potenziell unter Rüstungsexporten leiden, sind darin strukturell schlechter gestellt als die direkt beteiligten Unternehmen und ihre Interessen. In der Sache hätten die Gerichte anders entscheiden können. Man hätte in den menschen- und humanitärvölkerrechtlichen Vorgaben im Prüfungsprozess eine drittschützende Dimension erkennen und etwa ab dem Zeitpunkt, zu dem der Internationale Strafgerichtshof Haftbefehle gegen Benjamin Netanjahu und Joaw Galant wegen des begründeten Verdachts der Begehung von Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit erließ, diejenigen Genehmigungen für Rüstungsgut, das in Gaza potenziell zum Einsatz kommt, als rechtswidrig ansehen können.⁹⁾ Warum aber endeten alle Verfahren in abweisenden Prozessbeschlüssen?

Die Entscheidungen zeigen ein offensichtliches Unbehagen der Verwaltungsgerichte, zur Thematik zu judizieren. Eine Entscheidung käme einem Embargo gleich, das über den Einzelfall hinausgeht. Den grundsätzlich zur Einzelfallentscheidung ex post berufenen Richterinnen und Richtern fehlt für derart weitreichende politische Entscheidungen, die Deutschlands Sicherheit und Stellung in der Welt betreffen, die Legitimation. Das Bundesverfassungsgericht wäre hierfür besser geeignet, hat aber ebenfalls die Entscheidung abgelehnt.¹⁰⁾ Gleichzeitig wäre auch hier eine Kontrolle nicht unproblematisch – eine derart weitreichende extraterritoriale Wirkung der Grundrechte war vom Verfassungsgeber nicht vorgesehen und wäre im internationalen Vergleich eine Ausnahme. In Zeiten schwindenden Institutionenvertrauens ist aus Gründen der Gewaltenteilung und Demokratie eher judicial self-restraint als richterliche Rechtsfortbildung angezeigt. Eine unter diesem Aspekt vorzugswürdige Lösung wäre die Einführung eines Verbandsklagerechts durch den Gesetzgeber, wie es auch in einigen anderen Staaten (z. B. den Niederlanden) existiert.

Diese Probleme sind Folge der hybriden Qualität von Rüstungsexporten. Das Thema ist hochpolitisch und zugleich völkerrechtlich radiziert. Die Rüstungslieferungen an die Ukraine beinhalten tiefsitzende sicherheitspolitische Implikationen. Im Falle Israels berühren sie offensichtlich einen identitätspolitischen Nerv. „Staatsräson“ ist kein Rechtsbegriff. Allerdings kennt das deutsche Verfassungsrecht keine justizfreien Hoheitsakte, actes de gouvernement, political questions oder acts of state. Trotz ihrer politischen Qualität – und aus guten Gründen, gerade in Zeiten, in denen verfassungsfeindliche Parteien Zulauf erhalten – sind auch politische Fragen grundsätzlich justiziabel.

Der IGH als Wegweiser für die Grenzen von Rüstungshandel

Der IGH ist derzeit mit einer Klage Nicaraguas gegen die Bundesrepublik wegen Waffenlieferungen an Israel befasst.¹¹⁾ Dieser erscheint als passenderes Forum, Fragen derartiger Tragweite zu erfassen – auch weil hier die internationale Dimension des Ganzen besser abgebildet wird. Der IGH könnte in dem Verfahren wichtige Klarstellungen treffen: Wie eng muss die Kausalität zwischen der zu liefernden Waffe und der Rechtsverletzung sein? Wann greifen Beihilfeverbote und welcher Grad an Gewissheit muss über den Einsatz von Rüstungsgut bestehen, damit ein Genehmigungsverbot entsteht?

Aus guten Gründen bestehen rechtliche Grenzen für Rüstungsexporte. Gerade in Zeiten einer brüchigen Völkerrechtsordnung sollten diese Grenzen möglichst gleichheitsgerecht zur Anwendung kommen. Das gilt umso mehr, als Deutschland und Europa nach neuen Allianzen suchen müssen, um die Völkerrechtsordnung wieder zu stärken. Vor diesem Hintergrund ist es zu begrüßen, wenn internationale Gerichte klären, unter welchen Voraussetzungen militärische Unterstützung für einen Staat selbst völkerrechtswidrig werden kann.

Rüstungsexportentscheidungen sind Regierungshandeln, das weitreichende Risikoabschätzungen und die Übernahme sicherheitspolitischer Verantwortung einschließt. Das bedeutet nicht, rechtliche Grenzen preiszugeben. Es heißt vielmehr, zugrunde liegende Dilemmata offen zu problematisieren und Entscheidungen öffentlich zu begründen. Mehr parlamentarische Debatte setzt auch mehr Transparenz voraus. Nur wenn die rechtlichen, sicherheitspolitischen und moralischen Erwägungen für und gegen Lieferentscheidungen sichtbar werden, kann demokratische Verantwortung wirksam werden.