Die Freiheit der Person ist (un-)verletzlich
Eine empirisch gestützte Perspektive auf migrationsrechtliche Freiheitsentziehungen
„Der Beginn einer migrationspolitischen Eiszeit“ – so lässt sich das aktuelle migrationspolitische Klima in Deutschland und Europa wohl zutreffend beschreiben. Schutzsuchende in Deutschland sind bereits seit Jahren zunehmend restriktiveren Maßnahmen ausgesetzt: Einschränkungen beim Familiennachzug, erweiterte behördliche Befugnisse zum Betreten von Gemeinschaftsunterkünften, Beschränkungen des Rechtsschutzes und Kürzungen der Sozialleistungen sind nur einige der gesetzlichen Verschärfungen, die in den letzten Jahren beschlossen wurden.
Mit in Kraft treten der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) im Sommer 2026 traten weitere erhebliche Beschränkungen der Rechte Schutzsuchender in Kraft. Eingeführt wurde insbesondere ein stärkerer „Schutz“ der europäischen Außengrenzen inklusive verpflichtender Asylgrenzverfahren und beschleunigter Rückführungsverfahren. Im Herbst 2026 folgte die EU-Rückkehrverordnung. Mit ihr können insbesondere Abschiebungen in „Return Hubs“ und somit in Drittstaaten erfolgen, zu denen die betroffenen Personen keinerlei Bezug haben.
Zentrale Motivation sowohl für die GEAS-Reform und für die Rückführungsverordnung als auch für nationale Verschärfungen ist dabei stets die Frage, wie sich Abschiebungen effektiver und schneller gestalten lassen (vgl. z. B. Europäische Kommission, Europäische Kommission, BT-Drs. 20/9463). Die Inhaftierung von Schutzsuchenden wird hierbei häufig als Lösung und „Steuerungsinstrument“ präsentiert. So schuf der nationale Gesetzgeber im Jahr 2019 die Möglichkeit der Inhaftierung, um ärztliche Untersuchungen oder Termine bei der Vertretung des Herkunftsstaates durchzuführen (Mitwirkungshaft, § 62 Abs. 6 AufenthG). Auch erleichterte er die Anordnung von Ausreisegewahrsam nach § 62b AufenthG. 2024 folgte unter anderem die Ausweitung der gesetzlichen Haftgründe in § 62 Abs. 3 AufenthG. Ende 2025 wurde der erst im Jahr zuvor eingeführte Pflichtanwalt für Personen in Abschiebungshaft (§ 62d AufenthG) wieder abgeschafft. Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Bundespolizeigesetzes erhält die Bundespolizei erweiterte Kompetenzen im Rahmen der Abschiebungshaft (§ 71 Abs. 3a AufenthG). Nunmehr kann sie auch Personen mit Duldung vorläufig inhaftieren. Mit der Umsetzung der GEAS-Reform wurden weitere Haftarten, wie die Haft im Asylgrenzverfahren und die Asylverfahrenshaft, geschaffen. Mit dem GEAS-Anpassungsgesetz geht der nationale Gesetzgeber über die europäischen Vorgaben hinaus und schuf weitreichende Bewegungseinschränkungen zur Aufenthaltspflicht in den Aufnahmeeinrichtungen (vgl. z. B. §§ 47a Abs. 1, 68a Abs. 1 AsylG). Mit der Rückführungsverordnung werden die Haftgründe und maximalen Haftzeiträume ausgeweitet sowie die Grenzen zwischen Straf- und Migrationsrecht weiter verwischt.
Während die politischen Debatten und Entwicklungen sich somit vor allem mit der Ausweitung von Haftarten, Haftdauer und Haftgründen befassen, werden elementare vorgelagerte Fragen regelmäßig außer Acht gelassen. Diese müssten lauten: Unter welchen Voraussetzungen darf der Staat Menschen überhaupt die Freiheit entziehen, um ihre Abschiebung zu sichern? Was bedeutet es, wenn die tatsächliche Praxis diesen Anforderungen nicht zuverlässig genügt? Was ist die Folge, wenn die verfassungsrechtlich als legitim eingestuften Zwecke tatsächlich gar nicht erreicht werden? Wird die Anwendung der rechtlichen Voraussetzungen einer Inhaftierung in der Praxis hinreichend geprüft? Und dürfen Haftverfahren beschleunigt und Haftgründe überhaupt erweitert werden, wenn empirische Untersuchungen zeigen, dass Haftanordnungen wiederholt und systematisch fehlerhaft sind?
Rechtsstaatliche Anforderungen an den Freiheitsentzug
Beim Vollzug der Abschiebungshaft handelt es sich um einen Eingriff in das Freiheitsgrundrecht der betroffenen Person aus Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG i. V. m. Art. 104 GG. Aufgrund seines Menschenwürdebezugs erfordert dieser einen besonderen Schutz und Eingriffe sind an enge rechtliche Voraussetzungen geknüpft. Diese sind verfassungsrechtlich determiniert und sodann (überwiegend) im einfachen Recht aufgenommen und ausgestaltet.
Neben der Voraussetzung der richterlichen Anordnung, mit der das Vorliegen der von der Behörde im Haftantrag dargelegten Haftvoraussetzungen im Einzelfall festgestellt wird, ist unter anderem erforderlich, dass die Haft dem legitimen Zweck der Sicherung der Abschiebung dient. Dies setzt voraus, dass die Abschiebung überhaupt (innerhalb des Haftzeitraums) durchführbar ist. Des Weiteren muss einer der gesetzlich normierten Haftgründe gegeben sein und die Haft muss verhältnismäßig sein.
Diese Anforderungen sind nicht bloß formale Hürden, die einer möglichst effektiven Abschiebungspolitik „im Wege stehen“. Sie bilden die rechtliche Grenze staatlicher Freiheitsentziehung. Ob diese Grenze in der Praxis eingehalten wird, lässt sich allerdings nicht allein anhand der gesetzlichen Regelungen beurteilen. Vielmehr bedarf es eines Einblicks in die tatsächlichen Gegebenheiten.
Keine empirische Indikation der Funktionalität des „Steuerungsinstruments“
Faktisch lässt sich zunächst nicht belegen, dass tatsächlich ein Funktionszusammenhang zwischen dem – verfassungsrechtlich (einzig) zulässigen – Zweck von Abschiebungshaft (= Sicherung der Abschiebung) und der Förderung von Abschiebungen durch die Inhaftierung besteht: In rund 20 % der Fälle kommt es nicht zur Abschiebung einer zuvor inhaftierten Person. Die Abschiebung ist in diesen Fällen also nicht deswegen gescheitert, weil der Betroffene sich ihr entzogen hat, sondern weil zur Durchführung erforderliche Voraussetzungen nicht bestehen, z. B. weil erforderliche Pass- bzw. Passersatzpapiere von der Behörde nicht beschafft werden können und/oder der Heimatstaat eine Aufnahme verweigert.
Wenn aber nun jede fünfte Abschiebungshaft gar nicht zur Abschiebung führt, kann es kaum gerechtfertigt sein, für die Effektuierung von Abschiebungen gerade auf erweiterte Inhaftierungsmöglichkeiten zurückzugreifen und dabei zu argumentieren, nur durch die Inhaftierung könne der Zugriff auf die abzuschiebende Person gewährt sein und somit die Abschiebung gesichert.
Empirische Belegbarkeit faktischer Defizite beim Grundrechtsschutz
Neben der mangelnden Eignung von Abschiebungshaft als „Steuerungsinstrument“ stellen sich zwei weitere Probleme, welche die konstante Ausweitung von migrationsrechtlichen Haftarten kritisch erscheinen lassen. Das eine betrifft die – hier auszuklammernde – Frage, inwieweit das nationale einfache Recht den umfassenden Anforderungen an Freiheitsentziehungsverfahren aus rechtlicher Perspektive gerecht wird (siehe hierzu umfassend Franz, Dissertation, erscheint voraussichtlich 2027). Das andere Problem betrifft die Frage nach der Umsetzung der geltenden einfachgesetzlichen Anforderungen in der Praxis. Seit Jahrzehnten weisen Rechtsanwält:innen und Beratungsstellen darauf hin, dass die gesetzlichen Vorgaben bei der Rechtsanwendung nicht eingehalten werden. Damit konfrontiert heißt es von Seiten der Bundesregierung, dies sei eine „Falschbehauptung“. Entsprechende Untersuchungen, die eine solche Fehlerquote belegen würden, gäbe es nicht.
Eine umfassende Auswertung der Entscheidungen vor dem Bundesgerichtshof (BGH) bestätigt nun die Statistiken der Praktiker:innen. Ausgewertet wurden als Totalerhebung im Wege einer systematic content analysis sämtliche Entscheidungen des BGH zu Sicherungs- und Dublinhaft im Zeitraum zwischen dem 01.01.2015 und dem 31.12.2023 (n=309).
Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass 63,43 % der amtsgerichtlichen Haftanordnungen vom BGH als rechtswidrig erkannt wurden. Dabei variiert die Rechtswidrigkeitsquote je nach zuständigem Amtsgericht teilweise erheblich; von 25 % (AG Hannover) bis 90 % (AG Hamburg) (wobei darauf zu verweisen ist, dass die Anzahl der dem BGH pro Amtsgericht vorgelegten Fälle lediglich im einstelligen bis niedrigen zweistelligen Bereich liegt).
Die Entscheidungen wurden sodann daraufhin untersucht, welche Gründe die Rechtswidrigkeit hat. Dabei wurde festgestellt, dass der weitaus häufigste Rechtswidrigkeitsgrund im fehlenden (zulässigen) Haftantrag der Behörde liegt. Insgesamt gehen über 50 % der rechtswidrigen Haftanordnungen auf Fehler im Haftantrag zurück. Überwiegend fehlte es an der hinreichenden Begründung des beantragten Haftzeitraums.
Weitaus seltener (mit jeweils knapp 25 %) wurde festgestellt, dass die Haftvoraussetzungen wie Haftgrund, legitimer Zweck etc. nicht vorlagen und dass die vorinstanzlichen Gerichte ihrer Amtsermittlungspflicht nicht nachgekommen sind. Besonders hervorgehoben wurden hier Fälle, in denen der Betroffene und/oder sein Rechtsbeistand nicht (hinreichend) angehört wurden.
Insgesamt war auffällig, dass der BGH selten gänzlich neue Fragen zu entscheiden hatte. Häufig bestätigte das Gericht seine Rechtsprechungspraxis der letzten Jahr(zehnt)e. Die Rechtsanwendungsfehler der zuständigen Behörden und vorinstanzlichen Amts- und Landgerichte beruhten folglich nicht auf höchstrichterlich noch ungeklärten Fragestellungen, sondern verstießen vielmehr gerade gegen bereits geklärte Rechtsgrundsätze. Sie wären folglich bei einer entsprechenden Anwendung der höchstrichterlichen Rechtsprechung vermeidbar gewesen.
Die Aussagekraft der Untersuchung ergibt sich zunächst aus ihrem methodischen Ansatz: Im Untersuchungszeitraum wurden sämtliche einschlägige Entscheidungen des BGH erfasst und ausgewertet. Somit handelt es sich weder um eine rein selektive Betrachtung einzelner Fälle noch um eine bloß subjektive Einschätzung der Rechtswidrigkeit seitens der Verfasserin, sondern um eine abschließende gerichtliche Bewertung in höchster Instanz. Die Untersuchung ermöglicht damit nicht nur eine Quantifizierung der vom BGH festgestellten Rechtsanwendungsfehler, sondern auch die Identifizierung wiederkehrender Fehlerstrukturen. Gleichwohl können die Ergebnisse keine abschließende Aussage über die Rechtswidrigkeitsquote sämtlicher amtsgerichtlicher Haftanordnungen treffen. Die Studie erfasst naturgemäß nur solche Sachverhalte, die Gegensand eines Rechtsbeschwerdeverfahrens vor dem BGH geworden sind. Nicht jeder Rechtskonflikt wird jedoch gerichtlich geltend gemacht. Neben den allgemeinen Hindernissen effektiver Rechtsdurchsetzung (fehlende Kenntnis vom widerfahrenen Unrecht, versäumte Fristen, Angst vor hohen Kosten, …) treten im Kontext der Abschiebungshaft weitere Schwierigkeiten hinzu: Nicht selten befinden sich die Betroffenen zum Zeitpunkt der möglichen Rechtsverfolgung bereits außerhalb Deutschlands, was die Durchführung eines Rechtsbeschwerdeverfahrens erheblich erschwert, wenn nicht sogar unmöglich macht. Hinzu kommen die besonderen Zugangshürden zum BGH, insbesondere der Vertretungszwang durch einen der 44 beim BGH zugelassenen Anwälte. Auch ist die Rechtsbeschwerde gegen Beschlüsse im Verfahren der einstweiligen Anordnung gem. § 70 Abs. 4 FamFG nicht statthaft. Da in der Praxis einstweilige Haftanordnungen regelmäßig vorkommen, ist somit ein nicht zu vernachlässigender Anteil der Fälle vom Rechtsbeschwerdeverfahren kraft Gesetzes ausgeschlossen.
Aufgrund der gewählten Datenquelle erlaubt die Untersuchung keine abschließende Quantifizierung sämtlicher rechtswidriger Haftanordnungen in Deutschland. Sie zeigt jedoch, dass der BGH auffällig häufig korrigierend tätig werden muss; dass Rechtsverletzungen im Bereich der Abschiebungshaft also weder lediglich behauptet werden noch auf vereinzelte Ausnahmefälle beschränkt sind. Unabhängig davon, wie hoch die Quote rechtswidriger Haftentscheidungen insgesamt ausfällt, lässt sich damit ein zentraler Befund festhalten: In Abschiebungshaftverfahren kommt es in erheblichem Umfang zu Rechtsverletzungen – sowohl im Verfahrensrecht als auch im materiellen Recht. Diese Feststellung wird durch die methodischen Einschränkungen der Studie nicht infrage gestellt. Vielmehr zeigen die Ergebnisse, dass selbst die einer höchstrichterlichen Überprüfung zugänglichen Fälle ein erhebliches Maß an Rechtsanwendungsfehlern offenbaren.
An diese Erkenntnis schließt sich eine grundlegende Frage an: Handelt es sich bei den rechtswidrigen Haftanordnungen noch um (häufig auftretende, letztlich aber durch gezielte Aus- und Weiterbildung vermeidbare) Fehler einzelner Personen oder doch um den Ausdruck eines strukturellen Defizits? Die Vielzahl an rechtswidrigen Haftanordnungen und die konstante Wiederholung immer gleicher Fehler deutet auf eine institutionalisierte Praxis der Abschiebungshaft hin, die den rechtsstaatlichen Anforderungen an Freiheitsentziehungen nicht gerecht wird. Der Gedanke liegt nahe, dass Abschiebungshaft Teil eines Systems ist, in dem Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte hinter dem politischen Willen nach Abschottung und effektiver Abschiebung zurückbleiben.
Abschließender Blick auf die Folgen für neu geschaffene Haftarten
Die Erkenntnis eines möglicherweise strukturell bestehenden Defizits ist gerade angesichts der aktuellen Entwicklungen, in denen Abschiebungen weiter beschleunigt, die Verfahren an die europäischen Außengrenzen verlagert und sowohl im Inland als auch an den Außengrenzen die Möglichkeiten der Inhaftierung massiv ausgeweitet werden, dringlicher denn je.
Es stellt sich die Frage, ob mit der Schaffung neuer Haftarten und der Ausweitung bestehender Inhaftierungsmöglichkeiten nicht nur die rechtlichen Voraussetzungen für Freiheitsentziehungen erweitert, sondern zugleich bestehende rechtsstaatliche Defizite fortgeschrieben werden. Zu berücksichtigen ist, dass eine Verlagerung der Verfahren an die Außengrenzen den Staat nicht von seiner Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der von ihm mitgetragenen Maßnahmen entbindet. Wie die Einhaltung rechtsstaatlicher Standards in den beschleunigten Verfahren an den europäischen Außengrenzen sichergestellt werden soll, wenn dies nicht einmal bei den innerdeutschen Verfahren gelingt, bedarf dringender Klärung.
Die empirischen Erkenntnisse können damit mehr leisten als eine nachträgliche Kritik bestehender Praktiken. Sie zeigen konkrete Fehlerquellen auf, die bei der Anwendung neuer Formen der Freiheitsentziehung berücksichtigt werden müssen. Eine Ausweitung der Inhaftierungsmöglichkeiten ohne die Aufarbeitung und Behebung bestehender Vollzugs- und Rechtsanwendungsdefizite birgt die Gefahr, dass sich bereits bekannte Rechtsverletzungen unter neuen rechtlichen Rahmenbedingungen fortsetzen und/oder verstärken.
Die Untersuchung ist insofern auch als Warnsignal für die gegenwärtige und künftige Migrationspolitik zu verstehen. Sie verdeutlicht, dass die rechtsstaatliche Qualität migrationsrechtlicher Freiheitsentziehungsverfahren nicht allein anhand der (im Übrigen auch nicht unkritisch zu sehenden) gesetzlichen Grundlagen beurteilt werden kann, sondern sich maßgeblich an ihrer tatsächlichen Umsetzung messen lassen muss. Dies erfordert eine kritische, reflektierte, evidenzbasierte und handlungsorientierte Auseinandersetzung von Entscheidungsträger:innen in Politik, Behörden und Justiz. Gerade angesichts der gegenwärtigen Ausweitung migrationsrechtlicher Inhaftierungsmöglichkeiten wäre eine solche Auseinandersetzung dringend geboten – sie ist bislang jedoch kaum zu erkennen.