Kommunale Wahlbeamte zwischen Wählerwille und Verfassungstreue

Am Sonntag, den 07.06.26  haben die Bürgerinnen und Bürger der Stadt Aue-Bad Schlema einen neuen Oberbürgermeister gewählt. Nur mit knapper Mehrheit konnte sich dabei der CDU-Kandidat Marcus Hoffmann gegen den Kandidaten der rechtsextremen Partei „Freie Sachsen“, Stefan Hartung, durchsetzen. Über die Wahl wurde im Vorfeld viel geschrieben und gesprochen, sie war danach sogar Gegenstand der Tagesschau und schaffte es in die New York Times. Zu Recht. Denn diese Bürgermeisterwahl wirft nicht nur gesellschaftspolitische Fragen auf, die hier nicht näher betrachtet werden. Sie berührt auch grundlegende Fragen des Beamten-, Kommunalwahl- und Verfassungsrechts.

Denn auch Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sind Beamte und müssen daher die Gewähr dafür bieten, jederzeit für die freiheitlich demokratische Grundordnung einzutreten. Fehlt diese Gewähr, ist die Wählbarkeit ausgeschlossen.

Tatsächlich sprechen gewichtige rechtliche Gründe für die Nichtwählbarkeit Hartungs. Neben den in der Rechtswissenschaft bereits überwiegend anerkannten Argumenten werden hierzu die jüngeren Entwicklungen in der verwaltungsrechtlichen Rechtsprechung sowie die dienstrechtliche Bedeutung einer Mitgliedschaft Hartungs in der Partei „Die Heimat“ untersucht und dabei auf das Spannungsverhältnis zwischen demokratischer Wahlentscheidung und verfassungs- sowie dienstrechtlichen Anforderungen an den Amtsinhaber eingegangen.

Ferner verdeutlicht der Fall die Notwendigkeit klarer rechtlicher Maßstäbe für den Umgang mit Kandidatinnen und Kandidaten, deren Verfassungstreue zweifelhaft erscheint. Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund zunehmender Wahlerfolge rechtsextremer und verfassungsfeindlicher Parteien.

Die Relevanz der Verfassungstreue kommunaler Wahlbeamter

Bürgermeister haben, ebenso wie Landräte, als kommunale Wahlbeamte eine Art  „Zwitterstellung“ inne: Sie werden vom Volk gewählt, sind aber zugleich (Zeit-)Beamte mit den damit einhergehenden Dienstpflichten. In der jüngeren Vergangenheit hat deshalb die sogenannte Verfassungstreue an Bedeutung gewonnen. So kam es im vergangenen Jahr in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen auf die Frage an, ob Bürgermeisterkandidaten der AfD die gebotene – und regelmäßig bereits als Wählbarkeitsvoraussetzung normierte – Gewähr dafür bieten, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten. Die für die Gewährprüfung zuständigen Wahlausschüsse verneinten dies. Im einstweiligen Rechtsschutz bestätigten das auch die Gerichte. Infolgedessen wurden beide Bewerber der AfD nicht zur Wahl zugelassen.

Die Verfassungstreuepflicht und die Frage des Gewährbietens war auch vor der Wahl in Aue-Bad Schlema ein intensiv diskutiertes Thema: Hätte Hartung im Falle eines Wahlsiegs das Bürgermeisteramt überhaupt antreten dürfen?

Die diesbezügliche Rechtslage in Sachsen entspricht weitgehend der in Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen und Thüringen geltenden. Auf letztere kam es im Jahr 2023 im „Fall Sesselmann“ an (vgl. dazu Brenner, Kutting, Schulz,Ighreiz/Selinger sowie hier und hier), bei dem es um die Frage ging, ob der Kandidat einer als extremistisch eingestuften Partei bei einer Landratswahl antreten kann.

Gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 der Sächsischen Gemeindeordnung (GemO) sind zum Bürgermeister solche Deutschen wählbar, die unter anderem „die allgemeinen persönlichen Voraussetzungen für die Berufung in das Beamtenverhältnis gemäß § 7 des Beamtenstatusgesetzes […] und gemäß § 4 des Sächsischen Beamtengesetzes […] erfüllen“. Sowohl § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Beamtenstatusgesetzes als auch § 4 Abs. 1 Satz 1 des Sächsischen Beamtengesetzes sehen vor, dass in das Beamtenverhältnis nur berufen werden darf, wer „die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung“ einzutreten. Kommunale Wahlbeamte, also auch Bürgermeister, müssen demnach auch in Sachsen die Wählbarkeitsvoraussetzung des Gewährbietens erfüllen.

Parteimitgliedschaft als Indiz fehlender Verfassungstreue

Seit Jahrzehnten umstritten – und auch auf dem Verfassungsblog mehrfach (vgl. nur Lindner und hier) behandelt worden – ist die Frage, wie die bloße Mitgliedschaft in einer als verfassungsfeindlich eingestuften Partei (Hartungs Partei „Freie Sachsen“ wird, wie eingangs, erwähnt vom Verfassungsschutz entsprechend eingestuft, vgl. Verfassungsschutzbericht 2024, S. 46 ff. und 2025, S. 38 ff.) vor dem Hintergrund des Gewährbietens bzw. der Verfassungstreuepflicht einzuordnen ist.

Überwiegend wird vertreten (vgl. nur Brinktrine, S. 153 ff.), dass allein die Mitgliedschaft in einer behördlicherseits als verfassungsfeindlich eingestuften Partei noch nicht ohne weiteres für einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht ausreicht, sondern lediglich ein Indiz hierfür darstellt. Letztlich entscheidend ist die Einzelfallbetrachtung. Hierbei sind vor allem konkrete aktive Verhaltensweisen relevant, die über die rein passive Mitgliedschaft hinaus weitere Erkenntnisse in Bezug auf die Gesinnung des Parteimitglieds bieten.

In den vergangenen Jahren zeichnete sich diesbezüglich aber ein verschärfender Trend ab (vgl. auch die „Referendarentscheidung“ des BVerwG; dazu VG Koblenz; Benamor; hier). Zunehmend wird angenommen, bereits die Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei könne einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht begründen ¹⁾. Begründungsansatz hierfür ist insbesondere die Überlegung, dass jedenfalls der – nach zuletzt vorherrschender Meinung für einen Verfassungstreuepflichtverstoß ausreichende –  „böse Schein“ einer eigenen verfassungsfeindlichen Gesinnung vorliege, wenn keine Distanzierung von den verfassungsfeindlichen Bestrebungen stattfindet (vgl. dazu statt vieler nur OVG Nordrhein-Westfalen, Rn. 114 f. m.w.N.). Die Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei wird in diesem Zusammenhang zunehmend als Unterstützung solcher Bestrebungen und damit gerade nicht als Distanzierung (vgl. zur glaubhaften Distanzierung von Parteizielen in ähnlichem Kontext jüngst auch VG Berlin) verstanden. ²⁾

Nach hier vertretener Auffassung geht eine solche Sichtweise, die bereits die bloße Mitgliedschaft in einer behördlich als verfassungsfeindlich eingestuften Partei für einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht genügen lässt, jedenfalls im Hinblick auf kommunale Wahlbeamte zu weit. Sie greift in die durch Art. 21 Abs. 1 bzw. Abs. 2 und Abs. 4 GG ³⁾ geschützte Betätigungsfreiheit von Parteien ein und begegnet verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn solange die Verfassungswidrigkeit einer Partei nicht durch das Bundesverfassungsgericht festgestellt worden ist, erscheint es problematisch, aus der bloßen Mitgliedschaft Rechtsfolgen abzuleiten, die die Partei in ihrer originären Aufgabe treffen, an Wahlen teilzunehmen und hierfür Kandidaten aufzustellen.

Der eben kursorisch dargestellte Begründungsansatz für diese weitgehende Sichtweise dürfte durch die jüngste Rechtsprechung des BVerwG jedenfalls eine spürbare Relativierung erfahren haben.  Denn mit Urteil vom 11.6.2026 entschied das höchste deutsche Verwaltungsgericht, dass eine Verletzung der Verfassungstreuepflicht stets auch eine nicht verfassungstreue subjektive Einstellung voraussetzt. Damit spricht einiges dafür, dass allein der durch die Mitgliedschaft hervorgerufene „böse Schein“ einer verfassungsfeindlichen Gesinnung für sich genommen noch nicht für einen Verstoß ausreicht. Entscheidend dürfte daher auch in Zukunft aller Voraussicht nach die Einzelfallprüfung sein.

Jedenfalls im „Fall Hartung“ sollte sich diese neue Entwicklung letztlich aber wohl nicht spürbar auswirken. Denn Hartung ist nicht lediglich Parteimitglied, sondern auch stellvertretender Vorsitzender in der Partei „Freie Sachsen“. Darüber hinaus hat er (naturgemäß) auch aktiv Wahlkampf für sich und die Partei gemacht. Diese Umstände stellen auch nach dem Einzelfallmaßstab im Lichte der bisherigen Rechtsprechung (dazu hier) gewichtige Anhaltspunkte gegen das erforderliche Gewährbieten dar.

Zwingend ist die Verneinung des Gewährbietens deswegen jedoch nicht. Es verbleibt ein erheblicher Beurteilungsspielraum, wie der „Fall Sesselmann“ zeigt. Auch hier sprachen im Lichte der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung gute Gründe für das fehlende Gewährbieten des Landratskandidaten wegen dessen aktiver Mitgliedschaft in einer vom Verfassungsschutz als verfassungsfeindlich eingestuften Partei. Gleichwohl wurde es in seinem Fall nach Prüfung sämtlicher Einzelfallumstände bejaht.

Mitgliedschaft in der „Heimat“

Ein Aspekt, der in der bisherigen Diskussion um Hartungs Kandidatur kaum thematisiert wurde, ist dessen nach wie vor bestehende Mitgliedschaft in der Partei „Die Heimat“, ehemals NPD (so berichten es zumindest übereinstimmend diverse Medien, vgl. mdr, taz, und geht es aus dem Verfassungsschutzbericht 2025, S. 34 ff. hervor). Dieser Partei kommt im vorliegenden Kontext insofern eine Sonderstellung zu, als sie nicht nur behördlicherseits als verfassungsfeindlich, sondern im Jahr 2017 auch vom Bundesverfassungsgericht als verfassungswidrig eingestuft wurde. Demnach könnte die noch relevantere Frage im „Fall Hartung“ lauten, wie die Mitgliedschaft in einer solchen Partei dienstrechtlich bezogen auf das Gewährbieten zu bewerten ist.

Auch hier besteht keine lückenlose Einigkeit. Weit überwiegend wird aber überzeugenderweise vertreten, dass in diesem Fall bereits die bloße Mitgliedschaft ausreicht, um einen Verstoß gegen die Verfassungstreuepflicht bzw. (und sogar erst recht ⁴⁾) das fehlende Gewährbieten anzunehmen (sehr deutlich beispielsweise Lindner: „dies sollte unstreitig sein“). ⁵⁾ Eine andere Bewertung könnte sich wohl nur in „atypischen Fällen“ ergeben, also insbesondere dann, wenn eine „nicht bloß verbale, formelhafte, opportunistische Absage“ an die Grundströmung der Partei erfolgt.⁶⁾ Da sich Hartung vor der Wahl nicht von seiner Vergangenheit in der NPD distanziert hatte, sondern vielmehr ausdrücklich betonte, hierfür keinen Anlass zu sehen, dürfte dies sowohl nach der oben dargestellten verschärften Ansicht als auch nach dem jüngsten Urteil des BVerwG zur Verneinung des Gewährbietens führen.

Und der Wille des Volkes?

Ob Hartung aber unter Berücksichtigung sämtlicher Einzelfallumstände wirklich von der Wahl ausgeschlossen worden wäre, bleibt nach seiner knappen Niederlage ungewiss. Das gilt auch für die Beantwortung der Frage nach dem Einfluss des passiven Wahlrechts auf die Interpretation des Gewährbietens. Angesichts zunehmender Wahlerfolge populistischer und extremistischer Parteien, wird diese Frage in den kommenden Monaten möglicherweise sukzessive in den Vordergrund treten. Obwohl der Verfassungstreue des Kandidaten eine enorme rechtliche Bedeutung zukommt, hat der oftmals zitierte Wählerwille auch bei Bürgermeisterwahlen ein großes Gewicht – ungleich größer, als dies im Rahmen „normaler“ Beamteneinstellungsverfahren der Fall ist. Allerdings ist bis heute nicht in Gänze geklärt, wie sich Verfassungstreue und passives Wahlrecht in diesem Kontext zueinander verhalten.

Einig sind sich Rechtsprechung und Literatur darin, dass das sogenannte Leistungsprinzip gemäß Art. 33 Abs. 2 GG gegenüber dem passiven Wahlrecht bzw. Demokratieprinzip zurücktreten muss (vgl. nur Ritgen, S. 72 f. m.w.N.). Das Volk kann also die Person wählen, die es für richtig hält, unabhängig von ihrer Qualifikation, Befähigung oder Leistung.

Passives Wahlrecht und Demokratieprinzip überwiegen indes nach herrschender Auffassung gerade nicht das Gebot der Verfassungstreue bzw. des Gewährbietens (vgl. auch hier Ritgen, S. 73 f. m.w.N.).  Dies gilt insbesondere wegen des besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses zwischen den Beamten und dem Staat sowie der Stellung des Bürgermeisters als Leitungsorgan der Gemeindeverwaltung (dazu hier Rn. 37 f.).⁷⁾ Die Verfassungsgemäßheit dieses Verständnisses hat das OVG Rheinland-Pfalz (hier Rn. 27 ff.) im letzten Jahr noch einmal ausdrücklich klargestellt.

Damit ist aber nicht gesagt, dass passives Wahlrecht und Demokratieprinzip gar keine Relevanz bei der Prüfung des Gewährbietens haben. Dies zeigen auch die Ausführungen des OVG Rheinland-Pfalz (hier Rn. 34 ff.).⁸⁾ Wie sich dieser Einfluss aber im Einzelfall genau auswirkt,⁹⁾ erscheint aktuell ebenso offen wie die Frage, ob er im „Fall Hartung“ unter Berücksichtigung aller weiteren Umstände dazu geführt hätte, das Gewährbieten zu bejahen. Angesichts der obigen Ausführungen dürfte nach einer Gesamtbetrachtung (und die Mitgliedschaft in der „Heimat“ unterstellt) viel dafürsprechen, dass auch der Einfluss des Demokratieprinzips und des passiven Wahlrechts die Zweifel am Gewährbieten in diesem Fall nicht entscheidend relativiert hätten.

Der Prüfungszeitpunkt: Wahl zwischen Pest und Cholera?

Für den Fall Hartungs stellt sich die Frage des Gewährbietens vorerst nicht mehr. Damit erübrigt sich zugleich eine daran anknüpfende Frage, nämlich ob die Prüfung des Gewährbietens bereits vor oder erst nach der Wahl zu erfolgen hat. Ausweislich des mdr und der Freien Presse vertritt das Innenministerium grundsätzlich die Sichtweise, dass besagte Prüfung erst nach der Wahl erfolgen müsse. In der jüngeren Vergangenheit kam es aber beispielsweise in Rheinland-Pfalz zu einer Prüfung durch den Wahlausschuss vor der Wahl. Vergleicht man den Gesetzeswortlaut der jeweiligen landesrechtlichen Regelungen – §§ 58, 23 Abs. 3 Kommunalwahlgesetz (KWG) Rheinland-Pfalz, § 53 Abs. 3 Satz 1 GemO Rheinland-Pfalz einerseits sowie §§ 38, 7 KWG Sachsen, § 49 Abs. 1 GemO Sachsen andererseits – so erscheint die Rechtslage in beiden Ländern wie gesagt nicht wesensverschieden. Damit dürfte auch in Sachsen eine Prüfung vor der Wahl rechtlich jedenfalls möglich¹⁰⁾ sein. Einigkeit hinsichtlich der Frage nach dem richtigen Prüfungszeitpunkt besteht innerhalb der rechtswissenschaftlichen Forschung¹¹⁾ freilich nicht (vgl. diesbezüglich auch die Chronologie der Ereignisse in Sachsen hier).

Dies hat mehrere Gründe. So wird zum einen seit jeher die personelle Zusammensetzung und das juristische Know-How der für die Prüfung vor der Wahl zuständigen Wahlausschüsse thematisiert. Diese seien nicht ohne Weiteres in der Lage, die oftmals komplizierten Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem Gewährbieten in der Kürze der Zeit zweifelsfrei zu klären (hierzu Kutting; Ritgen; hier).

Hinzu kommt noch ein anderes Problem, das eher politisch als juristisch zu verorten ist, gleichwohl aber nicht unerwähnt bleiben soll: So lässt sich vermuten, dass die Prüfungsinstanz – wie unter anderem Maximilian Steinbeis anschaulich dargestellt hat, vgl. hier S. 232 – bei Verneinung des Gewährbietens von den hiervon betroffenen Kandidaten öffentlichkeitswirksam angeprangert werden dürfte: Wird das Gewährbieten vor der Wahl geprüft und verneint, steht eine Brandmarkung als Totengräber der Demokratie zu befürchten, weil die Kandidaten schon gar nicht bei der Wahl antreten dürfen; erfolgt demgegenüber die Prüfung und Verneinung des Gewährbietens nach der Wahl, so dürften die ausgeschlossenen Kandidaten ebenfalls das Narrativ eines „Putsches gegen die Demokratie“ bedienen und sich in eine Opferposition begeben. Letzteres Szenario der Annullierung einer bereits stattgefundenen und gewonnenen Wahl würde wohl sogar noch stärkere Reaktionen hervorrufen. Es besteht insofern im Ergebnis eigentlich nur die Wahl zwischen Pest und Cholera bzw. zwischen Skylla und Charybdis (hierzu statt vieler Honer sowie Ritgen, S. 75).

Fazit

In Aue-Bad Schlema hat das Unterliegen Hartungs dazu geführt, dass die vor der Wahl nicht durchgeführte Prüfung des Gewährbietens letztlich vollständig unterblieben ist. Damit blieb auch das im Falle einer negativ ausgefallenen Prüfung wohl zu erwarten gewesende mediale Crescendo (vgl. „Fall Paul“) größtenteils aus. Für künftige Fälle erscheint es wünschenswert, ein einheitliches und Rechtssicherheit gebendes Vorgehen in Bezug auf den Zeitpunkt der Prüfung des Gewährbietens festzulegen. Es dürften nicht nur angesichts des Wortlauts der Kommunalwahlrechtsgesetze, sondern auch wegen des voraussichtlich geringeren Übels, eine Wahl im Falle der rechtmäßigen Verneinung des Gewährbietens nicht annullieren zu müssen, die besseren Argumente dafür sprechen, die Prüfung des Gewährbietens vor der Wahl durchzuführen, entsprechende Ausstattung der und Hilfestellung für die Wahlausschüsse vorausgesetzt.¹²⁾