29 January 2024

Parlamentarische Obstruktion

Demokratie in der Zwickmühle des autoritären Populismus 

Eine autoritär-populistische Partei nutzt ihre demokratischen Rechte, um die demokratischen Rechte anderer abzubauen. Das tut sie im Namen des „Volkes”, das sie anfangs durch Wahlen legitimiert. Einmal an der Macht, bedient sie sich mit der Legitimation der Wähler*innen legaler Methoden, um ihre Pläne „im Pluralismus der legitimen Rechtsformen zu verstecken”.1) Mit entsprechender Mehrheit kann sie die Verfassung durch Verfassungsänderungen weniger demokratisch machen.2) Aber auch ohne eine solche Mehrheit oder Regierungsbeteiligung können autoritär-populistische Parteien Demokratie und Rechtsstaat auf Bundes- oder Länderebene (dazu Tom Ginsburg/Aziz Huq in dieser Blog-Debatte) auf vermeintlich verfassungsgemäßen Wege untergraben.

Ein Gedankenspiel

Stellen wir uns einmal vor, es ist Sonntag, der 1. September 2024, kurz nach 18 Uhr. Im Wahlstudio präsentiert Jörg Schönenborn die ersten Hochrechnungen zur Landtagswahl in Thüringen. Wie prognostiziert, erhält eine autoritär-populistische Partei, etwa die AfD, die meisten Stimmen und zieht als stärkste Fraktion in das Landesparlament ein. Ihr Wahlziel – ein Drittel der Landtagsmandate – hat sie erreicht. Ab jetzt verfügt sie über eine Sperrminorität, wesentliche Entscheidungen können nicht mehr ohne ihre Zustimmung getroffen werden. Anders als in der vergangenen Amtsperiode, in der sie die Parlaments- und Regierungsarbeit in erster Linie mit Pöbeleien, Drohungen, Zwischenrufen und einer Flut von Anträgen und Anfragen stören konnte, kann sie die Arbeit des Parlaments nun effektiver blockieren.

Sperrminoritäten können zum Beispiel auf Verfassungsänderungen Einfluss nehmen, die nach der Thüringer Landesverfassung eine Zweidrittelmehrheit erfordern. Auch die Geschäftsordnung des Thüringer Landtages wird üblicherweise mit einer Zweidrittelmehrheit geändert. Das Quorum spielt bei wichtigen Personalfragen eine Rolle: Verfassungsrichter*innen, Präsident*in und Vizepräsident*in des Rechnungshofs, die Mitglieder der Parlamentarischen Kontrollkommission und die der Staatsanwaltschafts- und Richterwahlausschüsse wählt der Landtag mit einer Zweidrittelmehrheit. Ohne die Stimmen der Sperrminorität kann sich der Landtag nicht auflösen.3)

Für die autoritäre-populistische Partei in Thüringen, die gerade die Wahlen gewonnen hat, bedeutet das: Sie hat nun einerseits eine gestärkte Verhandlungsposition, die es ihr ermöglicht, Gesetzes- und Geschäftsordnungsänderungen oder eigene Kandidat*innen durchzudrücken. Andererseits könnte sie Entscheidungen ganz verhindern, etwa Wahlen für wichtige Ämter sabotieren, indem sie geschlossen gegen jeden vorgeschlagenen Kandidat*in stimmt.

Wie die Sperrminorität einer autoritär-populistischen Partei die Funktionsfähigkeit einer wichtigen Institution in Frage stellen kann, zeigt das Beispiel der Verfassungsrichter*innenwahl. In der anstehenden Legislaturperiode, die in unserem Szenario beginnt, müssen alle Posten im Thüringer Verfassungsgerichtshof nachbesetzt werden. Acht von neun Richter*innen sind im Jahr 2029 nach siebenjähriger Amtszeit auf einen Schlag auszutauschen.4) Jedes Mitglied ist jeweils mit einer Zweitdrittelmehrheit des Landtags zu wählen (§ 3 Abs. 1 ThürVerfGHG). Wenn die autoritär-populistische Fraktion ihre 30 Stimmen verweigert, ist das für den Moment nicht so schlimm: Bis zur Wahl des Nachfolgers oder der Nachfolgerin bleiben die Richter*innen geschäftsführend im Amt. Problematisch wird es, wenn eine geschäftsführende Richterin die Altersgrenze von 68 Jahren (§ 4 Abs. 1 ThürVerfGHG) erreicht oder stirbt.5) Auch wenn eine Verfassungsrichterin Teil der Landesregierung oder des Landtags wird, verliert sie ihre Wählbarkeitsvoraussetzung und damit ihr Amt (§§ 6 Abs. 1, 4 Abs. 1 ThürVerfGHG). Inwiefern die stellvertretenden Mitglieder am Gericht die Aufgaben einer nicht mehr existenten Verfassungsrichterin übernehmen können, ist ungeklärt. Das Gesetz ordnet die Vertretung nur für den Fall an, dass das ordentliche Mitglied verhindert ist, das Amt auszuüben (§ 8 ThürVerfGHG). Das Gericht wird versuchen, sich so lange wie möglich beschluss- und funktionsfähig zu halten.6) Je länger ein Amt unbesetzt bleibt, desto eher ist fraglich, ob der Grundsatz des gesetzlichen Richters (BVerfGE 82, 286) und das Demokratieprinzip verletzt ist. Sollte das Gericht tatsächlich einmal nicht mehr beschlussfähig sein, hört ein lebenswichtiges Organ der gewaltenteiligen Demokratie auf zu funktionieren. Von alldem profitiert die autoritär-populistische Partei: Dysfunktionale Staatsorgane – auch schon monatelange Unsicherheit – liefern ihrem Narrativ Evidenz, dass die regierende politische Elite nicht handlungsfähig ist.

Um eine solche Situation zu verhindern, würden die demokratischen Fraktionen wohl auf die autoritär-populistischen Abgeordneten zugehen müssen, die ihre Sperrminorität nun als Verhandlungsmittel nutzen könnten, mehr Richter*innen in das Gericht zu wählen, als ihnen zustehen. Auch in Thüringen wechseln die demokratischen Fraktionen sich grundsätzlich mit ihrem Vorschlagsrecht ab, damit das höchste Gericht nicht einseitig besetzt wird. Im absoluten Extremfall könnte es der Fraktion gelingen, fünf oder mehr loyale Verfassungsrichter*innen in das Gericht zu bringen. Dann ist der Thüringer Verfassungsgerichtshof unter ihrer Kontrolle.

Das wäre Court-Packing. Es wäre aber auch die formell rechtmäßige Ausübung der parlamentarischen Rechte, die auch einer autoritär-populistischen Fraktion zustehen. Die einzelne Abgeordnete kann schließlich nicht dazu genötigt werden, gegen ihr Gewissen eine Richterin zu wählen (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 53 Abs. 1 S. 2 ThürVerf). Die systematische Blockade kann aber auch die Legitimation und Vertrauenswürdigkeit des Verfassungsgerichtshofes sowie des Landtags untergraben.

Obstruktion – mehr als eine Phänomenbeschreibung?

Wenn parlamentarische Praktiken – konkret eine Rechtsausübung oder -nichtausübung oder ein sonstiges Verhalten – darauf zielen, die Funktionsfähigkeit des Parlaments und der Regierung bewusst zu stören, handelt es sich um Obstruktion. Sie ist auch unterhalb der Sperrminoritätsschwelle möglich, schon der einzelne Abgeordnete kann obstruieren (zum Missbrauchspotenzial der parlamentarischen Kontrollrechte Paul Glauben in dieser Blog-Debatte). Tendenziell nehmen die Obstruktionsmöglichkeiten mit der Größe der Fraktion aber zu. Mit der Sperrminorität scheint ein Punkt erreicht, ab dem sich besonders effektiv stören lässt.

Taugt der Begriff der parlamentarischen Obstruktion zu mehr als einer Problem- oder Phänomenbeschreibung? Es bereitet Schwierigkeiten, ihn rechtlich zu erfassen (dazu u.a. auch Sophie Schönberger in dieser Blog-Debatte). Das deutsche Normsystem kennt ihn nicht als Rechtsbegriff, anders als die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments, die den Parlamentspräsidenten in Art. 174  befugt, übermäßige Obstruktion in Form von Anträgen oder Anfragen zu verhindern.

Schon bei der Phänomenbeschreibung und entsprechenden Definitionsversuchen zeigen sich Abgrenzungsschwierigkeiten. Muss parlamentarische Obstruktion in jedem Fall die Verzögerung oder Verhinderung der parlamentarischen Beschlussfähigkeit in den Fokus nehmen?7) Oder handelt es sich auch um Obstruktion, wenn mit Mitteln des Parlamentsrechts eine außerparlamentarische Handlung gestört wird? In Hamburg hat die AfD-Fraktion kürzlich ihr parlamentarisches Recht genutzt, eine kurzfristige Fraktionssitzung in der Hamburger Bürgerschaft anzusetzen, um damit die Rechtsfolge des Hamburger Bannkreisgesetz auszulösen, dass 350 Meter um die Bürgerschaft keine Demonstration stattfinden darf. Die für den Rathausmarkt angemeldete Demo musste infolgedessen auf den viel kleineren Jungfernstieg verlegt und später wegen Überfüllung abgebrochen werden. Anderes Beispiel: In Thüringen hat die AfD im Februar 2020 im dritten Wahlgang der Ministerpräsidentenwahl einen eigenen Kandidaten aufgestellt, dann aber geschlossen den FDP-Politiker Thomas Kemmerich gewählt, der wider Erwarten Ministerpräsident von Thüringen wurde. Das Parlament war hier entscheidungsfähig, der Freistaat versank daraufhin jedoch kurzzeitig in einer schweren Regierungskrise und war sogar (nach Kemmerichs Rücktritt) im Bundesrat ohne Vertretung.

Eine andere, geläufige Definition charakterisiert Obstruktion über die Ausübung  von Minderheits- und Oppositionsrechten.8) Aber auch hier zeigt die Praxis, dass das vielleicht eine hinreichende, aber keinesfalls eine notwendige Bedingung für Obstruktion ist. So haben zuletzt in Berlin Mitglieder von SPD, CDU, Grünen und Linken geschlossen den Plenarsaal des Berliner Abgeordnetenhauses während einer Rede der AfD-Abgeordneten Kristin Brinker verlassen, die an Treffen mit Rechtsextremen teilgenommen hat. Kann auch die Parlamentsmehrheit obstruieren und das sogar in der Absicht, ihre positive Einstellung zur Verfassung kundzutun? Handelt es sich etwa um parlamentarische Obstruktion, wenn die demokratischen Fraktionen des Bundestags die Wahl eines AfD-Abgeordneten zum Bundestags-Vizepräsidenten verweigern (zur nicht vorliegenden Rechtsverletzung siehe BVerfGE 160, 411; zu „parlamentarischem zivilem Ungehorsam” Henrike Schulte in dieser Blog-Debatte)?

Eine bedrohliche Erscheinung

Obstruktion braucht nicht zwangsläufig autoritär-populistische Akteur*innen, aber autoritär-populistische Akteur*innen brauchen Obstruktion. Sie haben ein besonderes Interesse daran, Sand ins Getriebe der staatlichen Institutionen zu streuen. Die AfD – eine Partei des autoritären Populismus – scheint diese Strategie zu verfolgen. Seitdem sie in den Thüringer Landtag eingezogen ist, ist nicht nur die Zahl der Ordnungsrufe gestiegen, sondern ebenso die Zahl der kleinen Anfragen und Anträge (dazu Anna-Sophie Heinze in dieser Blog-Debatte). Außerdem hat die AfD bereits erfolgreich die Konstituierung des Richterwahlausschusses obstruiert. Nach der Landtagswahl 2020 erpresste sie die übrigen Parteien dazu, die Wahl eines AfD-Vertreters ins Landtagspräsidium zu unterstützen, indem sie keine Vertreter für den Richterwahlausschuss benannte (Link). Dem Fall ging eine fünfmonatige Blockade des Richterwahlausschusses im Jahr 2017 voraus (Link).

Parlamentarische Obstruktion ist weder eine Erfindung der AfD noch des heutigen autoritären Populismus (zur mutmaßlichen „Geburtsstunde” u.a. Michael Koß in dieser Blog-Debatte). Schon 1903 beschrieb Georg Jellinek die „internationale Erscheinung“ der parlamentarischen Obstruktion, „die in bedrohlicher Weise die ganze Zukunft des Parlamentarismus in Frage“ stelle.9) Diese Prognose sollte sich Jahre später, zumindest für Deutschland bewahrheiten. Den Weimarer Parlamentarismus kennzeichnete umfangreiche und schmerzhafte Obstruktion;10) als man sich 1931 dazu durchrang, die Geschäftsordnung des Reichstags anzupassen, um etwa ausufernden Anträgen, Interpellationen, aber auch Blockaden und Tumulten wirksamer entgegenzuwirken, verkündeten NSDAP und DNVP, dass alle auf Grundlage der neuen Geschäftsordnung beschlossenen Gesetze verfassungswidrig seien und sie daher nun den Reichstag  boykottieren müssten. Ausgerechnet durch einen Gesetzgebungskniff gelang es ihr später, das Ermächtigungsgesetz formal rechtmäßig zustande zu bringen. Sie änderte die Geschäftsordnung insofern, dass ausgeschlossene, u.a. verhaftete und geflüchtete Parlamentarier*innen als anwesend galten. Mittels dieser Fiktion konnte sie das Anwesenheitsquorum für das verfassungsändernde Ermächtigungsgesetz absichern.11)

Trotz dieser Erfahrung hat die bundesrepublikanische Rechtswissenschaft den demokratischen Dilemmata der parlamentarischen Obstruktion nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Vielleicht auch, weil in einem konsensorientierten Parlamentarismus mit drei, später fünf Fraktionen wenig Anlass dazu bestand (zur österreichischen Obstruktionserfahrung Matthias Lukan in dieser Blog-Debatte).

Wie man es macht, macht man es falsch

Mit dem Einzug der AfD in die Parlamente nahm die Praxis der Obstruktion jedoch wieder Fahrt auf, und mit leichter Verspätung auch die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit ihr.12) Viele Fragen sind nach wie vor ungeklärt. Wie ist mit dem Phänomen der Obstruktion umzugehen, gerade vor dem Hintergrund der Weimarer Erfahrungen? Was fügt der autoritäre Populismus unserer Tage dieser Debatte hinzu? Was passiert, wenn die AfD bei den Landtagswahlen dieses Jahr in mehreren Parlamenten Sperrminoritäten erreicht? Inwiefern lassen sich Unterscheidungen, wie die der taktischen und systematischen Obstruktion,13) die also über die positive bzw. negative Einstellung zur Verfassung laufen, rechtlich operabel machen?

Wie können sich demokratische Akteure gegen demokratiefeindliche Störer*innen wehren, die demokratisch legitimiert sind und den Schutz des Art. 38 I GG genießen? Demokratinnen und Demokraten befinden sich hier in einer Zwickmühle. Ändert man zum Beispiel das Quorum zur Verfassungsrichter*innenwahl in eine einfache Mehrheit, um Blockaden durch eine Sperrminorität zu verhindern, schafft man zugleich eine gefährliche Missbrauchsmöglichkeit für den Fall, dass die obstruierende autoritär-populistische Partei bei der Folgewahl eine absolute Mehrheit erhält. Beschneidet man deren Möglichkeiten zu sehr, verletzt man ihr Recht auf effektive parlamentarische Opposition (dazu David Kuhn in dieser Blog-Debatte). Lässt man autoritäre Populisten bei der Obstruktion freie Hand, steht die Funktionsfähigkeit von Parlament und Regierung – ebenfalls aus dem Demokratieprinzip ableitbare Verfassungsgrundsätze – auf dem Spiel.

Können oder müssen die demokratischen Fraktionen dennoch parlamentarische Obstruktion in Schach halten, wie der hessische Landtag jüngst versucht hat? Wann drohen Demokratinnen und Demokraten, selbst ins Autoritäre zu kippen? Ist die Antwort stattdessen, das Parlamentsrecht zu individualisieren, also etwa die Fraktionsprivilegierung abzuschaffen? Gibt es kreative Lösungen, etwa Auffang- oder Ventillösungen, und wie funktionieren sie (dazu Lukas C. Gundling in dieser Blog-Debatte)?

All diese Fragen beschäftigen uns im ersten Online-Symposium des Thüringen-Projekts.

References

References
1 Siehe Kim Lane Scheppele, ‘