Der Verteidigungsfall und sein Vorhof

Der Ernstfall ist auch verfassungsrechtlich ein Wendepunkt. Das Grundgesetz bezeichnet ihn als „Verteidigungsfall“. Zugleich versieht es ihn mit einem Vorhof rechtlicher Vorstadien, die einzelne seiner Rechtsfolgen bereits zu einem früheren Zeitpunkt vorwegnehmen können: dem Spannungsfall, dem Zustimmungsfall und dem Bündnisbeschlussfall. Das gesamte Regelungskonvolut wurde mit der Notstandsverfassung von 1968 in das Grundgesetz eingefügt, geprägt von einem charakteristischen Glauben an die Normierbarkeit des Ausnahmezustandes. Manche Perspektiven haben sich in der aktuellen Krisenlage verschoben. Insbesondere wirft das damals als Sicherungsmechanismus eingerichtete Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit mittlerweile das Problem drohender Blockaden durch die politischen Ränder auf. Der Umgang damit ist verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch ungelöst. Das Instrument des Parteiverbotes könnte ein Baustein sein.

Der Verteidigungsfall – Rechtsfolgen

Der Verteidigungsfall, geregelt in Art. 115a–115l GG, ist der eigentliche „äußere Notstand“. Er betrifft die Situation, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder dies unmittelbar droht. Mit ihm tritt ein förmlicher verfassungsrechtlicher Ausnahmezustand ein. Zwar behalten Verfassungsrecht und Rechtsordnung auch in diesem Zustand dezidiert ihren Geltungsanspruch, werden aber angepasst, um die Funktions- und Verteidigungsfähigkeit des Gemeinwesens auch unter Kriegsbedingungen möglichst aufrechtzuerhalten.¹⁾ Im Wesentlichen geht es dabei um staatsorganisationsrechtliche Verschiebungen, vor allem eine Stärkung der föderalen Stellung von Bund und Bundesregierung, Vereinfachungen im Gesetzgebungsverfahren, die Einführung eines kleinen Notparlamentes (Gemeinsamer Ausschuss) und eine Verlängerung von Amts- und Wahlperioden. In sehr geringem Umfang werden erweiterte Grundrechtseinschränkungen zugelassen, in erheblichem Ausmaß besondere Dienstpflichten begründet (Art. 12a Abs. 3–6 GG).

Für das Militär bewirkt der Verteidigungsfall den Übergang der Befehls- und Kommandogewalt vom Verteidigungsminister auf den Bundeskanzler (Art. 115b GG); zudem erhalten die Streitkräfte in begrenztem Umfang die Befugnis, polizeiliche Aufgaben im Inland zu übernehmen (Objektschutz und Verkehrsregelung – Art. 87a Abs. 3 GG).

Der Verteidigungsfall – materielle Voraussetzungen

Angesichts der weitreichenden Konsequenzen dieses verfassungsrechtlichen Ausnahmezustandes sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für seine Auslösung hoch.

Materiellrechtlich muss ein bewaffneter Angriff begonnen haben oder unmittelbar drohen (Art. 115a Abs. 1 GG). Die Anforderungen an die Qualität und Intensität eines solchen Angriffs werden in der Literatur parallel zu denen formuliert, die für das völkerrechtliche Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 UN-Charta gelten.²⁾ Die Gewaltausübung muss deshalb von einiger Erheblichkeit sein und mit physischer Zwangseinwirkung einhergehen, so dass der Bestand oder die Integrität der Bundesrepublik und ihrer Verfassungsordnung gefährdet ist. Zugeschnitten ist dies auf den klassischen militärischen Angriff. Kleinere Grenzzwischenfälle reichen dafür noch nicht aus. Kopfzerbrechen bereiten vor allem moderne Konfliktformen, die mittlerweile an der Tagesordnung sind – Cyberangriffe und hybride Bedrohungen (siehe die speziellen Beiträge hierzu, z. B. Grünewald).

Eine zweite wichtige Einschränkung liegt darin, dass es sich um einen Angriff auf das Bundesgebiet handeln muss. Der Verteidigungsfall bezieht sich nur auf den Fall der Landesverteidigung. Bei einem Angriff auf einen NATO- oder EU-Partner ist zwar der Einsatz der Streitkräfte zur Bündnisverteidigung zulässig. Der Verteidigungsfall mit seinen staatsorganisationsrechtlichen Folgen wird dadurch hingegen nicht ausgelöst.³⁾

Der Verteidigungsfall – formelle Voraussetzungen

Die Auslösung des Verteidigungsfalles mit seinen Rechtsfolgen setzt nicht nur die materielle Angriffslage voraus, sondern zusätzlich ihre formelle Feststellung durch den Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates. Dieses formale Erfordernis entspricht der klassischen Ausrufung des Ausnahmezustandes, allerdings in parlamentarisierter Form. Es dient sowohl der Rechtssicherheit – die Anwendbarkeit des besonderen Notstandsrechts soll eindeutig bestimmt sein – als auch der Verhinderung eines Missbrauchs durch die Bundesregierung.⁴⁾

Die hier vorgesehene Zweidrittelmehrheit ist eine zusätzliche Absicherung, die unterstreicht, dass das Grundgesetz jede Missbrauchsgefahr vermeiden will. Die dabei nicht vorhergesehene Kehrseite liegt freilich in der dadurch begründeten Sperrminorität. Da im aktuellen Bundestag die Parteien des rechten und linken politischen Randes über diese Sperrminorität verfügen, können sie eine Feststellung des Verteidigungsfalles blockieren. Das geltende Verfassungsrecht lässt daraus kaum einen Ausweg. Zwar fingiert das Grundgesetz die Feststellung des Verteidigungsfalles, wenn der Angriff bereits im Gange ist und die zuständigen Organe zur Feststellung nicht imstande sind (Art. 115a Abs. 4 GG). Diese Ausnahme greift jedoch nur bei objektiven Hindernissen für ihr Zusammentreten oder ihre Beschlussfähigkeit. Das Fehlen der nötigen Mehrheit im Bundestag reicht dafür nicht aus.⁵⁾ Ein denkbarer, jedoch heikler (und allzu langwieriger) verfassungsrechtlicher Notbehelf könnte in einer solchen Situation ein Parteiverbotsverfahren sein. Jedenfalls würde ein evidenter Missbrauch der Sperrminorität, der die Bundesrepublik ihrer Handlungsfähigkeit und Wehrhaftigkeit im Verteidigungsfall beraubt, wesentlich zum Vorliegen eines Verbotsgrundes nach Art. 21 Abs. 2 GG beitragen. Eine alternative, aber diskutable Option könnte die Änderung des Grundgesetzes sein: Entweder könnte das Erfordernis des Art. 115a Abs. 4 GG gelockert oder ein gegen die Blockade gerichtetes Überprüfungsverfahren vor dem BVerfG eingeführt werden.

Ein wichtiger Unterschied: Verteidigung und Verteidigungsfall

Etwas gemildert wird die Dramatik des gerade behandelten Befundes dadurch, dass dieser nur den Verteidigungsfall als staatsorganisationsrechtlichen Ausnahmezustand betrifft. Der Einsatz der Streitkräfte zur Verteidigung gegen den Angreifer ist davon nicht berührt. Er hängt nicht vom Vorliegen oder der Feststellung des Verteidigungsfalles im Sinne des Art. 115a GG ab, sondern nur davon, dass eine Verteidigungslage im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG gegeben ist. Verteidigung und Verteidigungsfall sind nicht dasselbe.⁶⁾ Die Verteidigungslage setzt keine parlamentarische Feststellung voraus, so dass es keine parlamentarische Sperrminorität gibt, die eine militärische Verteidigung unterbinden könnte.⁷⁾

Die Unterscheidung zwischen Verteidigung und Verteidigungsfall bedeutet im Übrigen auch, dass der bewaffnete Angriff für einen Streitkräfteeinsatz zur Verteidigung nicht notwendig dieselbe Intensität erreichen muss wie für den Verteidigungsfall.⁸⁾ Es sprechen daher gute Gründe dafür, dass ein Einsatz der Streitkräfte verfassungsrechtlich auch zur inländischen Abwehr militärischer Nadelstiche wie z. B. einzelner bewaffneter Drohnenattacken zulässig ist.

Das Vorfeld: Spannungsfall

So ausführlich der Verteidigungsfall geregelt ist, so kärglich fallen die Aussagen im Grundgesetz zum Spannungsfall aus. Er ist in Art. 80a GG geregelt. Der Grundgedanke ist einfach: Der Verteidigungsfall fällt selten vom Himmel und das Erreichen der Verteidigungsfähigkeit benötigt Zeit. Mit der Notstandsverfassung ist daher auch eine Vorfeldregelung etabliert worden, die es ermöglicht, schon vor Eintritt eines drohenden Verteidigungsfalles rechtliche Anpassungen vorzunehmen, um das Land vorzubereiten – ähnlich einer klassischen „Mobilmachung“. Eben dies ist der sogenannte Spannungsfall.

Der Spannungsfall hat viel eingeschränktere Rechtsfolgen als der Verteidigungsfall. Insbesondere löst er nicht den staatsorganisationsrechtlichen Ausnahmezustand der Art. 115a ff. GG aus. Verfassungsrechtlich ermöglicht er lediglich besondere Dienst- und Arbeitspflichten (Art. 12a Abs. 5 und 6 GG) sowie den polizeilichen Einsatz der Streitkräfte zu Zwecken des Objektschutzes und der Verkehrsregelung (Art. 87a Abs. 3 GG). Darüber hinaus werden im Spannungsfall diverse einfachgesetzliche Regelungen aktiviert. Insbesondere sind die sogenannten „Sicherstellungsgesetze“ zum Teil nicht erst im Verteidigungsfall, sondern schon im Spannungsfall anwendbar – so z. B. Normen des Verkehrs- und des Wirtschaftssicherstellungsgesetzes. Auch die allgemeine Wehrpflicht wird nach gegenwärtiger einfachgesetzlicher Rechtslage im Spannungsfall automatisch wieder aktiviert (§ 2 Abs. 2 des Wehrpflichtgesetzes), wenngleich dies faktisch nicht ohne langwierige Vorbereitungen möglich ist.

Wie der Verteidigungsfall muss auch der Spannungsfall parlamentarisch festgestellt werden, ebenfalls mit Zweidrittelmehrheit. Das sich daraus ergebende Problem der Sperrminorität betrifft deshalb bereits den Spannungsfall. Die materiellrechtlichen Voraussetzungen dieser Feststellung sind dabei wesentlich unklarer als beim Verteidigungsfall, weil das Grundgesetz den Spannungsfall gar nicht näher definiert. Er ist als zeitliche Vorstufe des Verteidigungsfalles konzipiert. Es muss also eine „Spannungslage“ vorliegen, in der die Gefahr eines bewaffneten Angriffs greifbar wird. Daher genügt keine beliebige internationale Krisensituation. Gegenstand der Gefahr muss gerade ein bewaffneter Angriff auf das Bundesgebiet sein. Die Beurteilung einer solchen Gefahrenlage ist freilich prognostischer Natur und entzieht sich klarer juristischer Parameter. Hier wird dem Bundestag allgemein ein weiter Einschätzungsspielraum zugebilligt.⁹⁾

Maßstab sollte sein, ob die zeitliche Nähe eines ernsthaft für möglich gehaltenen bewaffneten Angriffs es als angemessen erscheinen lässt, die mit dem Spannungsfall verbundenen Rechtsfolgen zur Vorbereitung der Verteidigungsfähigkeit bereits zu aktivieren.¹⁰⁾ Dies dürfte, vorbehaltlich einer näheren Analyse, in der Regel für einen relativ engen zeitlichen Horizont sprechen. Anders sieht es allerdings mit der Wehrpflicht aus, die nach geltendem Recht ebenfalls im Spannungsfall aktiviert wird. Selbst wenn sie durch Maßnahmen der Wehrerfassung und die notwendige Infrastruktur bereits so vorbereitet wäre, dass sie ad hoc eingeführt werden könnte, bräuchte es etliche Monate, ehe sie den Streitkräften tatsächlich zugutekommen kann. Jedenfalls solange die allgemeine Wehrpflicht rechtlich an den Spannungsfall geknüpft ist, muss dieser deshalb auch einen solchen Zeithorizont abdecken. Dementsprechend weit ist der Einschätzungsspielraum des Bundestages für die Bejahung einer Spannungslage zu ziehen. Nach allem, was man öffentlich über die Einschätzungen des aktuellen russischen Bedrohungspotenzials weiß, nähern wir uns diesem Bereich an.

Ob der Bundestag in einer derartigen Spannungslage den Spannungsfall tatsächlich feststellt, steht auf einem anderen Blatt. Dies ist kein rechtlicher Automatismus, sondern eine Frage der politischen Abwägung. Dabei ist auch die symbolische Wirkung eines solchen Schrittes nach innen und außen zu berücksichtigen.

Varianten: Zustimmungsfall und Bündnisbeschlussfall

Der Spannungsfall ist die zentrale, aber nicht die einzige Kategorie, die das Grundgesetz für das Vorfeld des Verteidigungsfalles bereithält. Daneben sieht Art. 80a GG noch die Varianten des Zustimmungs- und des Bündnisbeschlussfalles vor. Auch sie funktionieren nach dem gleichen Muster wie der Spannungsfall, indem sie Regelungen aktivieren, die auf Art. 80a GG verweisen.

Mit dem Schlagwort des Zustimmungsfalles (Art. 80a Abs. 1 S. 1 a. E. GG) ist die Kompetenz des Bundestages gemeint, statt einer En-bloc-Aktivierung des Spannungsfalles einzelne krisenbezogene Gesetze oder Regelungen zu entsperren. Dies ist möglich bei Regelungen, die – wie Art. 12a Abs. 5 und 6 GG sowie einige der Sicherstellungsgesetze – nicht nur auf den Verteidigungs- oder Spannungsfall, sondern allgemein auf Art. 80a Abs. 1 GG verweisen. Diese Variante ermöglicht eine flexible und punktuelle, auch weniger symbolträchtige Reaktion auf eine Krisenlage. Weil die Tragweite dieser Entscheidung geringer ist, sind auch ihre tatbestandlichen Voraussetzungen geringer.¹¹⁾ Bis auf den Fall der Dienst- und Arbeitspflichten genügt hier eine einfache Mehrheit des Bundestages, so dass sich insoweit das Problem der Sperrminorität nicht stellt. Auch die materiellen Anforderungen an die Krisensituation sind noch einmal geringer als beim Spannungsfall. Letztlich ergibt sich daraus eine Stufenfolge von Zustimmungs-, Spannungs- und Verteidigungsfall. Der Typus der Krisensituation ist aber stets derselbe – ein drohender bewaffneter Angriff auf das Bundesgebiet.

Der Bündnisbeschlussfall (Art. 80a Abs. 3 GG) steht hingegen ganz eigenständig neben den anderen Varianten. Er wird nicht durch eine Feststellung des Bundestages, sondern durch Beschluss eines „internationalen Organ[s] im Rahmen eines Bündnisvertrages mit Zustimmung der Bundesregierung“ ausgelöst – in der Praxis wäre das ein Beschluss des Nordatlantikrates. Er aktiviert nach dem gleichen Muster wie der Spannungsfall einfachgesetzliche Regelungen, die auf Art. 80a GG verweisen, wiederum vor allem die Sicherstellungsgesetze. Der eigenständige Sinn dieser Variante liegt darin, dass sie sich auf eine geographisch erweiterte Bedrohungslage bezieht. Anders als beim Verteidigungs-, Spannungs- und Zustimmungsfall muss sich der (drohende) Angriff hier nicht gegen das Bundesgebiet richten, sondern er kann auch einen Bündnispartner betreffen. Es geht hier also nicht um den Verteidigungsfall und sein Vorfeld, sondern um den Bündnisfall aus Art. 5 des Nordatlantikvertrages und sein Vorfeld.

Gesamtbild

Welcher Eindruck ergibt sich aus diesem knappen Überflug? Zunächst einmal der eines prinzipiell sinnvoll gestuften Notstandsregimes mit dem Verteidigungsfall als rechtsstaatlich domestiziertem Ausnahmezustand und dem Spannungsfall – samt zweier weiterer Varianten – als Vorfeld. Im Detail steckt naturgemäß mancher Teufel, aber angesichts der gegenwärtigen Krisenlage fallen zwei Hauptprobleme ins Auge. Das eine liegt in den gleitenden faktischen Übergängen zwischen Frieden und bewaffnetem Konflikt. Sie lassen sich auch durch juristische Formulierungskunst nicht schärfen, sondern müssen mit einer an den Rechtsfolgen orientierten Auslegung differenziert bewältigt werden. Die Hürden für den Verteidigungsfall sind danach hoch, diejenigen für den inländischen Verteidigungseinsatz der Streitkräfte niedriger, die für den Spannungsfall prognostisch weit gespannt. Das zweite Hauptproblem betrifft die Blockademöglichkeiten durch die Erstarkung der politischen Ränder. Diesem Dilemma ist kaum zu entkommen: Die Verfassung muss sich entscheiden, ob sich ihr Misstrauen bei der Feststellung des Verteidigungs- oder Spannungsfalles eher gegen die Regierungsmehrheit – so das bisherige Recht – oder gegen eine destruktive Opposition richten soll. Nach wie vor dürfte mehr für Ersteres sprechen, aber über Behelfsmöglichkeiten gegenüber missbräuchlichen Blockaden muss de lege lata und de lege ferenda nachgedacht werden.