Wenige Monate vor der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt ist es nicht mehr unwahrscheinlich, dass mit der AfD eine rechtsextreme Partei die Landesregierung stellen wird. Derzeit schließen beinahe alle übrigen Parteien aus guten Gründen die Zusammenarbeit mit der AfD aus; in Parlamenten ist von einer Brandmauer die Rede. Bei der intraföderalen Zusammenarbeit dürfte sich dies auf klassische Felder wie Bildung, Innenpolitik und Gesundheitsschutz auswirken. Umgekehrt wird auch eine AfD-Landesregierung in vielen Bereichen kein Interesse an einer Kooperation haben (etwa beim Rundfunk) bzw. diametral entgegengesetzte politische Vorstellungen hegen. Das wirft die Frage auf, ob wechselseitige Blockaden im kooperativen Föderalismus funktionieren können und welche Konsequenzen sich aus einer gestörten Zusammenarbeit ergeben.

Die Entscheidung des Grundgesetzes für einen föderalen Staat knüpft an historische Vorbilder an und soll Machtmissbrauch verhindern, indem Kompetenzen zwischen Bund und Ländern aufgeteilt und austariert werden.¹⁾ Die bundesdeutsche Praxis zeigt aber eine starke freiwillige Kooperation der Länder untereinander und mit dem Bund sowie einen Hang zur freiwilligen Homogenisierung – man spricht vom unitarischen Bundesstaat.²⁾ Wenn nun eine rechtsextreme Partei eines der Länder – konkret etwa Sachsen-Anhalt – regiert, könnten sich diese Kooperationsmechanismen einerseits als Bollwerk, andererseits als Einfallstor erweisen. Die Freiwilligkeit der Zusammenarbeit erlaubt es, das betreffende Bundesland in den meisten Sachbereichen zu umgehen. Darunter würde zum einen die Effektivität der intraföderalen Kooperation leiden. Zum anderen dürften sich im betroffenen Land die Lebensverhältnisse deutlich verschlechtern. Dies lediglich als logische Konsequenz der getroffenen Wahlentscheidung anzusehen, greift zu kurz, zumal die Nachteile alle treffen würden. Insofern hat das Bollwerk auch einen Preis. An manchen Stellen könnte die Kooperation sogar rechtlich geboten sein. Damit kann im intraföderalen Bereich auch die Brandmauer an ihre Grenzen stoßen.

Blockadegefahren

Um gleichwertige Lebensverhältnisse im ganzen Bundesgebiet zu schaffen, koordinieren sich die Länder, indem sie Staatsverträge und Verwaltungsabkommen abschließen, gemeinsame Einrichtungen aufbauen und sich in Ministerkonferenzen abstimmen.³⁾ Diese verschiedenen Instrumente entsprechen dem in der Bevölkerung vorherrschenden Bedürfnis nach einheitlichen Standards bei wichtigen Themen wie Bildung, Gesundheit oder innere Sicherheit. Der Föderalismus wird einerseits wertgeschätzt (wenn auch teils mit leicht folkloristischem Einschlag), andererseits ist schnell von einem Flickenteppich die Rede, wenn damit Effizienzverluste des politischen Prozesses oder lästige Abweichungen bestehender Regeln verbunden sind. So wollen Schulabsolvent:innen in sämtlichen Bundesländern nach den gleichen Regeln studieren können. Es wird erwartet, dass die polizeiliche Zusammenarbeit etwa bei der Abwehr terroristischer Bedrohungen effektiv funktioniert. Und die COVID-Pandemie hat verdeutlicht, dass effektiver Gesundheitsschutz nur durch gemeinsames Handeln der Bundesländer möglich ist.

Mittlerweile haben sich daher ressortbezogene Ministerkonferenzen in beinahe allen den Ländern verbliebenen oder von ihnen geteilten Kompetenzen (etwa Inneres, Kultur, Bildung, Wissenschaft, Gesundheit) sowie auf der Ebene der Ministerpräsidenten selbst herausgebildet. Das Grundgesetz sieht diese Gremien nicht vor. Von den Fachministerkonferenzen getroffene Beschlüsse tragen regelmäßig lediglich einen unverbindlichen Absichtscharakter.⁴⁾ Gleichwohl darf die juristische Unverbindlichkeit nicht über das politische und praktische Gewicht der Ministerkonferenzen hinwegtäuschen.⁵⁾ Zahlreiche Bereiche werden wesentlich durch diese intraföderale Kooperation geprägt und sind auch von ihr abhängig.⁶⁾

Entscheidungsmodus der Ministerkonferenzen ist traditionell das Konsensprinzip, wobei jedes Bundesland eine Stimme hat. Das soll Kompromisse erleichtern und dazu führen, dass die Länder eine für alle akzeptable Entscheidung treffen.⁷⁾ Auch Staatsverträge zwischen den Bundesländern entstehen aus einer informellen Kooperation, und alle beteiligten Länder müssen ihnen zustimmen; sie entfalten jedoch sodann verbindliche Wirkung. Erhebliche Probleme ergeben sich, wenn ein Land an der Konsensfindung nicht beteiligt werden soll oder sich nicht beteiligen möchte. Der für Beschlüsse notwendige Konsens kann nicht mehr erreicht werden.

Blockadevermeidungsstrategien

Um Blockaden zu verhindern und die Abgrenzung dennoch aufrechtzuerhalten, weichen verschiedene Konferenzen vom Konsensprinzip ab. So reicht für die Beschlussfassung der Bauministerkonferenz ohnehin eine einfache Mehrheit. Die Geschäftsordnung der Kultusministerkonferenz (KMK) wiederum unterscheidet je nach Gegenstand der Beschlussfassung zwischen dem Erfordernis der Einstimmigkeit, qualifizierter und einfacher Mehrheit. Bestehende Möglichkeiten für Mehrheitsbeschlüsse sollen „künftig konsequenter angewandt“ werden; darüber hinaus lässt die KMK mittlerweile sogar für Beschlüsse über den Haushaltsentwurf des Sekretariats und seiner Einrichtungen eine qualifizierte Mehrheit von 13 Stimmen ausreichen, sollte ein vorheriges Klärungsverfahren gescheitert sein. Auch die Wissenschaftsministerkonferenz hat sich jüngst darauf verständigt, das Einstimmigkeitsprinzip aufzuweichen. In der Innenministerkonferenz wird über entsprechende Änderungen noch halb-öffentlich nachgedacht.

Auch soweit Fachministerkonferenzen am Konsensprinzip festhalten, wäre es denkbar, ein Bundesland schlicht auszuschließen, entweder förmlich oder durch faktische Nicht-Einladung. Insoweit wäre es gar nicht notwendig, ein extremistisch regiertes Bundesland an den Beschlüssen zu beteiligen. Als Ausdruck des informellen Föderalismus erscheint auch die Gründung neuer Gremien ohne ein Bundesland rechtlich nicht verboten. In der Praxis dürfte dies allerdings unwahrscheinlich sein, zumal der politische Preis entsprechend hoch ist.

Wer zahlt den Preis?

Die Ausklammerung eines Landes von der intraföderalen Kooperation gibt es nicht zum Nulltarif. Sie schmälert die Effizienz der Maßnahme in ihrer Gesamtheit. Zudem könnte ein solches Abkoppeln eines Bundeslandes dort Tendenzen in Richtung einer Wagenburgmentalität befeuern und die Menschen umso mehr in die Arme von Extremisten treiben (siehe Reiche/Fiebelkorn). Dies lässt sich gut am Beispiel der Bildung zeigen: Sie ist Ländersache und somit auch die Schulabschlüsse. Um Mobilität im Bundesgebiet zu ermöglichen, ist also zunächst notwendig, dass die Bundesländer ihre Abschlüsse gegenseitig anerkennen. Derzeit regelt das ein Beschluss der Kultusministerkonferenz. Für eine gegenseitige Anerkennung ist nach dessen Art. 2 insbesondere eine gewisse Vergleichbarkeit der Struktur und Qualität des Abschlusses erforderlich. Das Wahlprogramm der AfD entwirft ein vom übrigen Bund abweichendes Schulsystem und stellt damit die Vergleichbarkeit der Abschlüsse, insbesondere durch die – verfassungsrechtlich fragwürdige – Einführung von „Homeschooling“, infrage. Die übrigen Länder lehnen den Vorschlag ab und sehen die Fortschritte im Bildungssystem durch die AfD bedroht. Daher wird bereits jetzt über eine Resilienz der Kultusministerkonferenz auch in diesem Kontext gesprochen. Sollten die anderen Länder die Anerkennung der Schulabschlüsse verweigern, bekämen das insbesondere die Schulabsolvent:innen in Sachsen-Anhalt zu spüren. Ihre Abschlüsse könnten in anderen Bundesländern als minderwertig gelten und nicht mehr anerkannt werden. Sie könnten dann nur noch in Sachsen-Anhalt ihre Ausbildung oder ihr Studium beginnen.

Ein weiteres Kernthema der AfD ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk. „Die Rundfunkstaatsverträge“ will sie sofort kündigen und durch einen „Grundfunk“ ersetzen. Seit 2020 regelt der Medienstaatsvertrag die Grundsätze von Rundfunk und Telemedien. Auch dieses Thema ist Ländersache, und auch hier muss man untereinander kooperieren. Ein Bundesland darf nach § 116 des Medienstaatsvertrages austreten. Nach der Parlamentsreform in Sachsen-Anhalt allerdings nur mit Zustimmung des Landtages. Sachsen und Thüringen müssten den MDR daraufhin allein betreiben. Gremien müssten neu besetzt und Mitarbeitende entlassen werden. Zudem fehlten dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den anderen Bundesländern erhebliche Geldmittel. Innerhalb Sachsen-Anhalts dürften die öffentlich-rechtlichen Sender mangels Rechtsgrundlage ihren Sendebetrieb nicht weiterführen.⁸⁾

Manchmal trifft es alle

Die bisher geschilderten Folgen betreffen in erster Linie Sachsen-Anhalt. Trotz der Kooperation scheinen die übrigen Bundesländer rechtlich in der Lage zu sein, sich von einem Bundesland mit einer rechtsextremen Regierung zu distanzieren und die Folgen für sich selbst zu minimieren. Dies ist jedoch nicht in allen Bereichen der Fall.

Eine besondere Stellung nehmen insoweit Beschlüsse der Wissenschaftskonferenz ein, die für Vereinbarungen zur Hochschulförderung die Zustimmung aller Länder erfordern (Art. 91b Abs. 1 Satz 2 GG). Hier findet sich eine der wenigen verfassungsrechtlich ausbuchstabierten Kooperationsmöglichkeiten. Verweigert die AfD ihre Zustimmung, könnte sie aus Sachsen-Anhalt heraus die Fortführung befristeter Förderprogramme, wie das Professorinnenprogramm, für die ganze Bundesrepublik verhindern. Dies ermöglicht einer Landesregierung, die Wissenschaft über die Ländergrenzen hinaus zu beeinflussen und unliebsame Projekte, wie etwa die Diversitätsförderung, zu blockieren.

Auch die Sicherheitsarchitektur der gesamten Bundesrepublik stünde vor erheblichen Herausforderungen. Innere Sicherheit ist grundsätzlich Ländersache; jedes Bundesland unterhält eigene Polizei- und Verfassungsschutzbehörden. Dabei machen Sicherheitsrisiken selten an Ländergrenzen halt und erfordern die Kooperation der Sicherheitsbehörden. Auf politischer Ebene erfolgt diese durch die Innenministerkonferenz, auf operativer Ebene durch eine Vielzahl von Einrichtungen. Um eine effektive Gefahrenabwehr zu gewährleisten, verpflichtet § 1 Abs. 2 BVerfSchG Bund und Länder zur Zusammenarbeit beim Verfassungsschutz. Eine solche Zusammenarbeit und der Austausch höchst sensibler Informationen erfordern gerade im nachrichtendienstlichen Kontext Vertrauen. Mit der AfD könnte in Sachsen-Anhalt eine Partei an die Macht kommen, die selbst von den Verfassungsschutzbehörden beobachtet wird. Bereits jetzt äußern manche die Befürchtung, vertrauliche Informationen könnten durch eine Kooperation mit von Extremisten kontrollierten Sicherheitsbehörden nach Russland und in extremistische Kreise abfließen, sodass sich ein Ausschluss der AfD-geführten Behörden geradezu aufdrängt.

Hier dürften die strikten Anforderungen, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung an die Informationsweitergabe der Sicherheitsbehörden untereinander stellt, gegenüber der grundsätzlichen Kooperationspflicht überwiegen. So sieht auch § 23 BVerfSchG Übermittlungsverbote für den Informationsaustausch mit Sicherheitsbehörden außerhalb der Verfassungsschutzämter vor, sei es aufgrund von überwiegenden Interessen der betroffenen Person (Abs. 1 Nr. 2) oder auch von anderen Sicherheitsinteressen (Abs. 1 Nr. 4). Letztlich dürfte auch ein grundsätzliches Vertrauen in den sachsen-anhaltischen Verfassungsschutz nicht mehr begründbar sein, was einen Informationsaustausch rechtlich erschweren oder gar vollständig verhindern kann, selbst wenn dies einfachgesetzlich nicht vorgesehen ist (siehe Hohner/Stoye). Auch wenn damit die Grundrechte der Beobachteten sowie andere Sicherheitsinteressen geschützt würden, wäre so die Gefahrenabwehr auf einer tatsächlichen Ebene erschwert. Den sachsen-anhaltischen Sicherheitsbehörden entgingen sicherheitsrelevante Informationen, und für die Sicherheitsbehörden der übrigen Länder würde sich das Bundesland zu einer Blackbox entwickeln. Die Sicherheit aller Menschen in Deutschland wäre dadurch beeinträchtigt.

Eine löchrige Brandmauer?

Eine gestörte intraföderale Kooperation hat nicht selten negative Folgen für alle. Um diese zu minimieren, sind Strategien zu erarbeiten, wie man die rechtsextreme Landesregierung zur Räson bringen kann. Sind deren Maßnahmen verfassungswidrig, kommt ultimativ ein Eingreifen der Bundesregierung mittels Bundeszwang in Betracht, was allerdings mit einem hohen Preis daherkommt (siehe Leber). Die Länder könnten außerdem mit dem Zwischenländerstreit, Art. 94 Abs. 1 Nr. 4 Var. 2 GG, der Bund mit dem Bund-Länder-Streit, Art. 94 Abs. 1 Nr. 3 GG, gegen das nicht kooperationswillige Land vorgehen.

Dabei könnte die Bundestreue (siehe Prust), die konkrete Pflichten lediglich „innerhalb eines anderweitig begründeten Verfassungsrechtsverhältnisses“ (BVerfGE 104, 238 (248)) erzeugt, etwa in Verbindung mit den Grundrechten ein geeignetes Vehikel sein, um ein verfassungswidriges Handeln zu begründen. Das BVerfG hat bereits erwogen, ob Art. 6 und 7 GG zur Koordination und Kooperation in schulischen Angelegenheiten verpflichten (BVerfGE 34, 165 (185, 194 f.)) und damit die Argumentation zu einer Kooperationspflicht durch die Grundrechte zumindest angelegt, auch wenn der Inhalt der Pflichten noch unklar ist.⁹⁾ Es scheint auch nicht ausgeschlossen, dass die übrigen Länder oder der Bund bei einer besonderen (z.B. terroristischen) Gefahr aus der Schutzdimension der Grundrechte heraus zur Kooperation verpflichtet sein könnten, wie es etwa die Regelung zum Übermittlungsverbot des § 23 BVerfSchG einfach-rechtlich verdeutlicht. Soweit auch hier eine Kooperationspflicht bestünde, würde die Brandmauer automatisch löchrig. Zugleich könnte diese Kooperation dazu beitragen, das Land nicht aufzugeben, indem weiter darauf hingearbeitet wird, bestimmte Standards zur Wahrung gleichwertiger Lebensverhältnisse aufrechtzuerhalten. Dort, wo dies wegen diametral entgegengesetzter Politikvorstellungen nicht möglich ist, dürfte aber auch eine grundsätzliche Kooperationspflicht ins Leere laufen.

Innerhalb des bestehenden Rechtsrahmens muss die Politik Ideen entwickeln, um einerseits das Bollwerk gegen Rechtsextremismus aufrechtzuerhalten, andererseits aber auch darauf hinzuwirken, dass sich die Lebensverhältnisse im betroffenen Land nicht allzu sehr verschlechtern. Denkbar wäre hier die Unterstützung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung verpflichteter Kräfte sowie vulnerabler Gruppen im Bundesland durch zielgerichtete Förderinitiativen (siehe Reiche/Fiebelkorn). Ihre Grenze finden solche Ansätze in der Eigenstaatlichkeit der Bundesländer (BVerfGE 1, 14 (34)). Unzulässig wäre etwa die direkte Finanzierung von Kommunen durch ein anderes Bundesland, also an der eigenen Landesregierung vorbei.¹⁰⁾ Möglich ist aber in einem gewissen Rahmen die interkommunale Zusammenarbeit über Ländergrenzen hinweg (insbesondere im Grenzbereich), etwa bei Zweckverbänden oder öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen (siehe Körber/Ringwald/Knobloch). Zumeist wird aber auch hierfür die Genehmigung durch die Aufsichtsbehörden der Länder erforderlich sein. Mindestens eine informelle Zusammenarbeit dürfte aber möglich sein. Des Weiteren können zumindest auf Bundesebene Wege der gezielten Förderung und Stärkung gesucht werden, etwa durch Schaffung finanzieller Anreizstrukturen gegenüber den Ländern (siehe Dobner/Zwingmann) oder gezielte (finanzielle) Unterstützung der demokratischen Zivilgesellschaft. Damit könnten freiheitlich-demokratische Strukturen im Bundesland gestärkt werden, um einer Deutungshoheit der AfD über die ostdeutsche Identität etwas entgegensetzen zu können (siehe Reiche/Fiebelkorn).

Fazit

Der kooperative Föderalismus ist in der Lage, flexibel auf eine rechtsextremistische Landesregierung zu reagieren, mit der man nicht kooperieren will und kann. Sein freiwilliger Charakter erlaubt es, die erforderliche intraföderale Zusammenarbeit um dieses Bundesland herum zu organisieren. Der daraus folgende Kooperationsabbruch gegenüber einem solchen Land dient der konsequenten Aufrechterhaltung der Brandmauer bzw. überträgt diese vom Parlament in den föderalen Bereich, bedeutet aber auch, dass dadurch materielle Interessen aller, vor allem der Menschen in Sachsen-Anhalt, beeinträchtigt werden können.

Zugleich mag der kooperative Föderalismus die Länder mindestens faktisch, teils aber auch rechtlich, in manchen Bereichen zur Kooperation zwingen. Sehr unangenehm, womöglich aber nicht gänzlich vermeidbar, wäre es, wenn diese Kooperation mit einer rechtsextremen Landesregierung selbst vonstattengehen müsste. Teils ließe sich dies vielleicht vermeiden. Innerhalb des rechtlichen Rahmens mag es gelingen, der freiheitlich-demokratischen Grundordnung verpflichtete und vulnerable Kräfte vor Ort zu unterstützen, etwa nicht von der AfD verwaltete Kommunen; dem bleiben aber enge rechtliche Grenzen gesetzt. Zudem muss bedacht werden, dass eine solche Vorgehensweise als undemokratisch empfunden werden und einer möglichen Wagenburgmentalität weiter Vorschub leisten könnte. Sie würde auch nicht genügen, um eine effektive flächendeckende Kooperation zu bewerkstelligen.

Abschließend muss man konstatieren, dass der kooperative Föderalismus eine Dilemma-Situation bereithält, die die Diskussion um die Brandmauer neu befeuern dürfte, derzeit aber noch nicht hinreichend im öffentlichen Raum thematisiert wird. Sollte es tatsächlich so weit kommen, dass eine rechtsextreme Partei Sachsen-Anhalt regiert, müssen die Akteure die richtige Vorgehensweise mit politischem Fingerspitzengefühl finden. Dabei dürfte es situativ zu einem hohen Maß an Improvisation kommen. Besser wäre es, sich vorab über diese Fragen Gedanken zu machen und sie dem öffentlichen Diskurs zu überantworten. Hierzu mag dieser Beitrag einen Anstoß geben.